I GSK 456/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3361/16 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3361/16 oddalił skargę J. J. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skargą kasacyjną J. J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie oraz błędną wykładnię; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy; 3. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający czynny udział strony; 4. art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób powtarzalny przez organ II instancji i zaniechanie przeprowadzenia dowodów mogących wyjaśnić sprawę. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał, zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę skargi kasacyjnej podano art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjne zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 10 § 1 oraz art. 15 k.p.a. wskazała, że organy nie przeprowadziły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, uniemożliwiły jej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszyły zasadę dwuinstancyjności, poprzez prowadzenie postępowania w sposób powtarzalny, a także zaniechały przeprowadzenia dowodów mogących wyjaśnić sprawę. W tej kwestii podkreślenia wymaga, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostały podniesione po raz pierwszy dopiero w skardze kasacyjnej (art. 7, art. 10 § 1, art. 15 k.p.a.). Ponieważ zarzutów tych nie sformułowano w skardze, to Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w tym zakresie żadnego stanowiska. Jeżeli jest tak jak podnosi skarżąca kasacyjnie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd pierwszej instancji z urzędu winien te naruszenia dostrzec i uczynić przedmiotem zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku oceny. Nie czyniąc tego, a zatem nie wychodząc poza granice skargi Sąd pierwszej instancji naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Co wymaga szczególnego podkreślenia, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor ani w podstawach, ani w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, nie wskazał jednak na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Porównanie treści skargi i skargi kasacyjnej nasuwa wniosek, że ten drugi środek zaskarżenia ma sanować ewidentne niedostatki pierwszego. Jednak zarzuty, których nie zawarto w skardze i pojawiają się dopiero w skardze kasacyjnej nie mogą być skuteczne, bez powiązania ich z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli może brać pod uwagę tylko takie zarzuty, które wprost zostały przez stronę skarżącą sformułowane. Podsumowując, zarzut naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania administracyjnego a odnoszących się do zasad prowadzenia tego postępowania nie mógł być uwzględniony z wyżej wymienionych przyczyn. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, którego naruszenie wskazuje w skardze kasacyjnej skarżąca, tj. art. 23 § 6 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie oraz błędną wykładnię, wskazać należy, iż zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Pomijając wadę konstrukcyjną tego zarzutu (autor nie wyjaśnił na czym polegała błędna wykładnia przepisu dokonana przez Sąd i jaka wykładnia jest prawidłowa), to w myśl ww. przepisu, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż określone w nim działanie organu nadzoru może zostać podjęte jedynie z urzędu, a nie na wniosek zobowiązanego. Złożenie takiego wniosku nie wszczyna postępowania, lecz może być potraktowane jedynie w kategoriach niewiążącego prawnie organu nadzoru, impulsu (sygnału) do podjęcia takiego działania przez ten organ z urzędu. W sprawie zaskarżone postanowienie - skontrolowane przez Sąd I instancji -zostało wydane w oparciu m.in. o przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. Zgodnie z art. 1a pkt 16 u.p.e.a., przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych oznacza z kolei wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powodują uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 15 u.p.e.a.). Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie czynności egzekucyjnych mają charakter tymczasowy – trwają nie dłużej niż do ustania przyczyny wstrzymania. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie wyklucza dokonywania nowych czynności egzekucyjnych. Natomiast skutkiem wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest zarówno niedopuszczalność dokonywania nowych czynności w ramach wykonywania już zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i niedopuszczalność stosowania nowych środków egzekucyjnych. Wskazać należy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że w myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o którym mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. Uprawnienie przysługujące organowi nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Zatem tryb przewidziany w art. 23 § 6 i § 7 u.p.e.a. nie przysługiwał dłużniczce. Racje ma zatem Sąd pierwszej instancji wskazując, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Brak było zatem podstaw prawnych do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji kiedy postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem dłużniczki. Wniosek J. J. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych mógł jedynie stanowić impuls do podjęcia przez organ nadzoru czynności nadzorczych z urzędu. W tym wypadku dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07; wyrok z dnia 18 kwietnia 2019r. II FSK 1274/17). Z powyższych względów, zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony. Dodatkowo jedynie wyjaśnić można, że ustawodawca w żaden sposób nie określił, jakiego rodzaju przypadki uznał za "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie. Zwrot "szczególnie uzasadnione przypadki" jest zwrotem niedookreślonym, dokonując jego interpretacji na gruncie konkretnej sprawy należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej, jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. Jednakże jak wynika z orzecznictwa administracyjnego, okolicznością uzasadniającą wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie jest także trudna sytuacja finansowa czy zdrowotna skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1504/15). Sytuacja finansowa oraz wpływające na nią okoliczności (np. wynikająca z choroby niemożność podjęcia pracy zarobkowej) mogą mieć znaczenie przy ocenie przesłanek udzielenia ulgi w spłacie należności podatkowych, np. umorzenia zaległości, rozłożenia spłaty zaległości na raty. Natomiast wstrzymanie postępowania egzekucyjnego sprowadza się do zaprzestania egzekucji na określony okres. Nie zwalnia natomiast zobowiązanego z obowiązku zapłaty egzekwowanych należności i nie powoduje zmniejszenia ich kwoty. Na gruncie postępowania egzekucyjnego ochronę zobowiązanego znajdującego się w trudnej sytuacji finansowej zapewnia między innymi określenie przez ustawodawcę przedmiotów i praw, które egzekucji nie podlegają (art. 8 i n. u.p.e.a.). Mając na uwadze powyższe i uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił stosownie do art. 184 p.p.s.a.