I OSK 1401/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 618/16 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 618/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 25 listopada 1981 r. Skarb Państwa nabył od L. D. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomość stanowiącą m.in. działki nr [...] (obecnie nr [...]) i [...] (obecnie nr [...]), położoną w G., stanowiące teren ul. Z., zapisanej ówcześnie w księdze wieczystej prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w G. Kw nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 1993 r. Wojewoda Gdański, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta G. m.in. własność powyższych działek. Umową z 15 grudnia 1993 r. Skarb Państwa nabył od L. D. działkę nr [...] (obecnie nr [...]) w trybie art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), "pod poszerzenie ulicy U.". Działka ta została przekazana na rzecz miasta G. – miasta na prawach powiatu, na mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 64 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wnioskiem z 23 kwietnia 2013 r. L. D. wystąpiła do Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot m.in. nieruchomości stanowiących działki nr [...] (obecnie nr [...]), [...] (obecnie nr [...]) oraz [...] (obecnie nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta G. wykonującego zasadnie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia ww. wniosku i wyznaczył Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zasadnie starosty z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Prezydent Miasta Gdańska pozyskał od Zarządu Dróg i Zieleni w G. informację zawartą w piśmie z dnia 17 grudnia 2013 r., że działki nr [...] oraz [...] ozn. na KM 10 zajęte są pod drogę publiczną ul. Z., natomiast działka nr [...] ozn. KM 10 zajęta jest pod drogę publiczną ul. U. zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Z pisma tego wynikało również, że ulica Z. stanowi obecnie drogę gminną (na podstawie Rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r., nr 3/96 oraz art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, natomiast ulica U. drogę powiatową (na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim, Dz. U. nr 35, poz. 179 ze zm. oraz wyżej powołanego art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Podkreślono, że na mocy uchwały Rady Miasta G. z dnia 9 lutego 1991 r., nr XIX/127/91, w sprawie zmiany nazw osiedla W., niektórych ulic, nabrzeża i basenów portowych oraz nadania nazwy ulicom, nową nazwę - U. - nadano ulicy noszącej dotychczas nazwę W. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że działki nr: [...] oraz [...] ozn. na KM 10, zajęte są pod drogę publiczną ul. Z., natomiast działka nr [...] ozn. na KM 10, zajęta jest pod drogę publiczną ul. U. zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Wyjaśnił, że nieruchomości stanowiące część drogi publicznej nie podlegają zwrotowi, co uzasadniało w niniejszej sprawie odmowę orzeczenia o zwrocie wskazanych działek W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez L. D. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta Gdańska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że w sprawie wymagane było sprawdzenie, czy przedmiotowe działki spełniają wszystkie warunki z ustawy o drogach publicznych, ażeby uznać je za drogi publiczne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w G. w zakresie działek nr: [...] o pow. 0.0079 ha, i [...] pow. 0.3972 ha (obecnie odpowiednio nr: [...] i [...], obręb nr [...]), zapisanych w księdze wieczystej nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 0.1218 ha (obecnie nr [...], obręb nr [...]), zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że ponownie uzyskał pismo z 23 lutego 2015 r. Zarządu Dróg i Zieleni Gminy Miasta G., w którym wskazano, że dawna działka nr [...] (obecnie nr [...]) w całości zajęta jest pod drogę publiczną ul. Z., działka nr [...] (obecnie nr [...]) w całości zajęta jest pod drogi publiczne ul. Z. i ul. R., a działka nr [...] (obecnie [...]) w całości zajęta jest pod drogę publiczną ul. U., zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Ponadto wyjaśniono, że ww. działki znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic U. i P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr III/30/10 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 18 lutego 2011 r., Nr 20, poz. 459), gdzie oznaczone są linie rozgraniczające ulic. W wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 10 kwietnia 2015 r. Prezydent ustalił, że dawna działka nr [...] (obecnie [...]) w części północnej ograniczona jest murem oporowym oraz wąskim pasem zieleni, oraz, że znajdują się na niej m.in. chodnik z kostki betonowej, miejsca postojowe urządzone na płytach betonowych, wjazd z płyt betonowych do działki nr [...], schody z kostki betonowej oraz skarpa z zielenią nieurządzoną. W kierunku zachodnim od bramy wjazdowej na działce [...] znajduje się ogrodzenie z siatki metalowej, a pomiędzy nim a chodnikiem znajdują się nasadzenia (zieleń ozdobna, zaś pomiędzy chodnikiem a południową granicą działki - skarpa porośnięta trawą). W pasie z nasadzeniami postawiony jest słup energetyczny. W granicach działki od strony zachodniej znajduje się pas asfaltowej ul. Z. wraz z chodnikiem z betonowej kostki po obu jej stronach. Odnośnie dawnej działki nr [...] (obecnie nr [...]) Prezydent ustalił, że jej wschodnia granica pokrywa się z krawężnikiem chodnika z kostki betonowej, zachodnia granica przebiega za chodnikiem oraz, że działka stanowi część wyasfaltowanej ul. Z. oraz część chodnika od strony zachodniej z posadowioną latarnią uliczną. Odnośnie zaś dawnej działki nr [...] (obecnie nr [...]) odnotowano, iż w całości stanowi ulicę Z., jest wyasfaltowana, a w części stanowi również chodniki z kostki betonowej. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła L. D., zarzucając nieuzasadnione przyjęcie, że całość gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest drogą publiczną (w szczególności w zakresie działki nr [...] - obecnie nr [...]), tj. fragmentów gruntu, na których znajdują się m.in. murek oporowy, wąski pas zieleni, miejsca postojowe, wjazdy do innych działek, czy skarpa porośnięta trawą. Ponadto podniesiono pominięcie dowodu z obowiązkowego wykazu dróg w latach istotnych dla rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślono, że zrealizowanie celu wywłaszczenia na wskazanych działkach nie zostało udowodnione zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Pismem z 16 października 2015 r. Urząd Miasta G. poinformował organ o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta G. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej ww. Urzędu, działki nr [...], [...] i [...], arkusz mapy [...], obecnie oznaczone są odpowiednio numerami [...], [...] oraz [...], obręb nr [...]. W toku postępowania administracyjnego zmarła L. D.. Spadek po niej nabył w całości z dobrodziejstwem inwentarza J. D.. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie o odmowie zwrotu działek o aktualnych numerach [...], [...] i [...], obręb [...], w G. na rzecz J. D. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1773), "u.g.n.", wyjaśnił, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. Z treści umowy sprzedaży dawnych działek nr [...] oraz [...] nie wynika wprost, na jaki cel je nabyto, jednak na podstawie pozostałej dokumentacji zgromadzonej w sprawie Wojewoda stwierdził, że nabycie nastąpiło w związku z zagospodarowaniem terenu ul. Z. Z umowy sprzedaży działki nr [...] wynika wprost, że nieruchomość ta potrzebna jest Skarbowi Państwa pod poszerzenie ulicy U. Wskazano przy tym, że wprawdzie w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu, w tym przypadku akcie notarialnym, to jednak istnieje wyjątek (poza ustawowymi przypadkami określonymi w art. 229 u.g.n.), uniemożliwiający orzeczenie o zwrocie nieruchomości nawet pomimo braku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się bowiem, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości, jeśli stanowi ona w chwili orzekania drogę publiczną w znaczeniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Niemożliwość dopuszczenia do zwrotu takiej nieruchomości wynika z treści art. 2 u.g.n. zgodnie z którym, przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a przede wszystkim z art. 2a u.d.p., stanowiącego, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W świetle powyższego Wojewoda przeanalizował, czy działki objęte wnioskiem o zwrot stanowią drogi publiczne w rozumieniu u.d.p. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] (obecnie nr [...]), w całości zajęta jest pod drogę publiczną ul. Z., działka nr [...] (obecnie nr [...]) w całości jest zajęta pod drogi publiczne ul. Z. i w niewielkim fragmencie - ul. R., a działka nr [...] (obecnie nr [...]) w całości zajęta jest pod drogę publiczną - ul. U. Powyższe wynika nie tylko z pism Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz z dnia 23 lutego 2015 r., ale również z protokołu przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2015 r. oględzin oraz z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic U. i P., zatwierdzonego uchwałą nr 111/30/10 Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010 (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 20 poz. 459). Ze względu na usytuowanie ulic Z., R. i U. w G. oczywistym jest, że one drogami publicznie dostępnymi, które stanowią jedne z nici komunikacyjnych dzielnicy P. Zaznaczono, że chociaż na gruncie u.d.p. pojęcie drogi nie jest tożsame z pojęciem pasa drogowego, to jednak, w ocenie Wojewody Pomorskiego, popartej orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Natomiast zieleń przydrożna też jest częścią pasa drogowego, co wynika wprost z art. 4 pkt 22 u.d.p. O braku - co do zasady - możliwości oddzielenia drogi od pasa drogowego, jako części nieruchomości wraz z obiektami się na niej znajdującymi, stanowiącymi pewną całość techniczno-użytkową, poddanymi specjalnemu publicznoprawnemu reżimowi prawnemu, świadczy także zdaniem organu rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, poprzez linie rozgraniczające "drogę" rozumie się "granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi". Zaznaczono jednocześnie, że pod pojęciem "drogi" używanym w cytowanym rozporządzeniu rozumie się właśnie drogę publiczną. Pas drogowy to przestrzeń poddana specjalnemu publicznoprawnemu reżimowi, który objawia się m.in. w tym, że w jego granicach, co do zasady, nie można lokować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub obsługą ruchu drogowego. Podkreślono, że przekazanie gruntu znajdującego się w pasie drogowym osobom prywatnym uniemożliwiłoby wykonywanie w ww. zakresie ustawy o drogach publicznych. Istotnym jest jednak, aby linie graniczne tego pasa były wyznaczone, jeżeli nie zostały ustalone np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak w niniejszym przypadku. Wojewoda przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 151/11), w którym stwierdzono, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe, parkingi, zieleń przydrożną a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a więc chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części - art. 4 pkt 1, 5, 6, 22 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego za nietrafny uznano zarzut odwołania, że takie fragmenty gruntu jak: murek oporowy, pas zieleni czy miejsca postojowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "drogi publicznej", o której mowa w u.d.p. Jak bowiem wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic U. i P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr 111/30/10, wszystkie działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, w tym działka nr [...] (obecnie nr [...]) znajdują się w liniach rozgraniczających ulic Z., częściowo R. oraz U.. Ponadto stwierdzono, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w sposób bezsprzeczny potwierdza, że przedmiotowe działki stanowią drogi publiczne w rozumieniu u.p.d. - ulice: Z., R. i U. Zatem nie mogą podlegać zwrotowi, niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też nie. Okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną. Posadowienie drogi stanowi bowiem bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zwrotu wnioskowanych działek, ale z powodu zmian w stanie faktycznym polegających na zmianie numeracji tych działek w ewidencji gruntów, konieczne było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i ponowne orzeczenie co do istoty sprawy. J. D. zaskarżył ww. decyzję Wojewody Pomorskiego w części odnoszącej się do odmowy zwrotu działki nr [...] (poprzednio [...], km 10) zapisanej w księdze wieczystej [...]. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegającą na: - błędnym przyjęciu, że jako droga publiczna (względnie pas drogowy tożsamy dla potrzeb niniejszej sprawy z drogą publiczną) mogą być potraktowane elementy niesłużące bezpośrednio do zarządzania drogami i niezwiązane z obsługą ruchu drogowego, mogące funkcjonować zupełnie niezależnie od prowadzonego ruchu pojazdów (np. parking, elementy zieleni, murki oporowe itp.), - błędnym przyjęciu, że konstytutywne i podstawowe znaczenia dla granic i zakresu pojęcia drogi publicznej mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że faktyczna funkcja pełniona przez sporną nieruchomość nie wpisuje się w cele i zadania, jakim służy droga publiczna, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości z uwagi na jej status jako drogi publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował przeznaczenie działki nr [...] jako drogi publicznej, twierdząc, że elementy, które występują na tej nieruchomości, nie pozwalają na potraktowanie jej jako drogi publicznej, a tym samym w konsekwencji nie pozwalają na odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość ta nie stanowi drogi, ale pas drogowy, którego elementy mogą samodzielnie funkcjonować zupełnie niezależnie od drogi i prowadzonego ruchu samochodowego. Skarżący zakwestionował przy tym okoliczność zaliczenia drogi znajdującej się na działce nr [...] do kategorii dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdańska odpowiadają prawu. Sąd ten wskazał, że podstawą prawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), dalej "u.g.n.", regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega jej pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Przy tym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. W przedmiotowej sprawie skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie Wojewody w części odmawiającej zwrotu działki obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] (dawniej nr [...]) twierdząc, że działka ta nie stanowi części drogi publicznej – ul. U. w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1440), zwanej dalej u.d.p. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa działka stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie umowy notarialnej z dnia 15 grudnia 1993 r. zawartej z L. D. w trybie art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127). Z treści tej umowy wynika wyraźnie, że umowne przejęcie tej działki nastąpiło w celu poszerzenia ulicy U. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.), w związku z czym oceny żądania zwrotu działki nr [...] należało dokonać w trybie i na zasadach określonych w u.g.n. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, w związku z czym materiał dowodowy w ten sposób uzyskany jako wiarygodny i pełny mógł być podstawą poczynienia wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i subsumcji przepisów u.g.n. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości tego Sądu, że na przejętej przez Skarb Państwa działce nr [...] zrealizowano cel towarzyszący wywłaszczeniu, a mianowicie poszerzono jej kosztem ulicę U., której status jako drogi publicznej nie może budzić wątpliwości wobec treści rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz. 179). W rozporządzeniu tym w Załączniku nr 3 "Wykaz dróg wojewódzkich województwa gdańskiego" w pkt B "Ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich" wymieniono ulicę W. w G., której nazwa została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr XIX/127/91 z dnia 9 lutego 1991 r. w sprawie zmiany nazw osiedla W., niektórych ulic, nabrzeża i basenów portowych oraz nadania nazwy ulicom, na ulicę U. Powyższe potwierdza formalnoprawne zaliczenie ulicy U. do kategorii dróg publicznych. Potwierdzają to również inne okoliczności ujawnione w sprawie, a mianowicie zagospodarowanie działki nr [...] pod elementy infrastruktury drogowej takie jak: chodnik i miejsca postojowe, ustalone w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez organ administracji w dniu 10 kwietnia 2015 r. oraz treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic U. i P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta G. Nr III/30/10 z dnia [...] grudnia 2010 r., z którego wynika, że m.in. działka nr [...] objęta jest liniami rozgraniczającymi wskazanych ulic. Z powyższego wynika, że nie tylko treść planu miejscowego świadczy o drogowym charakterze wykorzystania działki nr [...], ale przede wszystkim jej faktyczne drogowe zagospodarowanie, co potwierdza realizację celu wywłaszczenia w pierwszej kolejności stanowiącą przeszkodę do zwrotu działki. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. są wprawdzie podstawowymi, lecz jednak nie jedynymi normami prawnymi, regulującymi kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W myśl art. 2 u.g.n., ustawa ta nie narusza bowiem innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy uwzględnić należało treść art. 2a u.d.p., który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Istotnym zatem było ustalenie, czy elementy zagospodarowania działki nr [...] wchodzą w skład drogi publicznej ul. U. i czy w związku z tym zwrot tej działki nie był możliwy. We wskazanym zakresie odwołać się należało do przepisu art. 4 u.d.p., który stanowi, że pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), zaś pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 128), zgodnie z którym droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że w części północnej działka nr [...] ograniczona jest murem oporowym oraz wąskim pasem zieleni oraz, że znajdują się na niej m.in. chodnik z kostki betonowej, miejsca postojowe urządzone na płytach betonowych, wjazd z płyt betonowych do działki nr [...], schody z kostki betonowej oraz skarpa z zielenią nieurządzoną. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej ul. U. i dokonanie jej zwrotu nie było możliwe z uwagi na treść art. 2a u.d.p. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Decydujące znaczenie dla określenia czy dana infrastruktura, urządzenie ,czy też obiekt stanowią fragment drogi, jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego, co w odniesieniu do działki nr [...] ma miejsce. Sąd pierwszej instancji dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot nieruchomości nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem z art. 2a u.d.p. wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te - jako istniejące drogi publiczne - wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a u.d.p. uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także więc w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody w zakwestionowanej części odnoszącej się do działki nr [...] jest zgodne z prawem, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł J. D., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r., ze zm.) w zw. z art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 1) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r., Nr 98, poz. 602, ze. zm.) polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r. przy jednoczesnym przyjęciu, że: a) jako droga publiczna (względnie pas drogowy tożsamy dla potrzeb niniejszej sprawy z drogą publiczną) mogą być potraktowane elementy nie służące bezpośrednio do zarządzania drogami i nie związane z obsługą ruchu drogowego, mogące funkcjonować zupełnie niezależnie od prowadzonego ruchu pojazdów (np. wjazd z płyt betonowych na inną działkę, skarpa z nieurządzoną zielenią itp.), b) konstytutywne znaczenie dla ustalenia granic i zakresu pojęcia drogi publicznej mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż faktyczna funkcja pełniona przez sporną nieruchomość nie wpisuje się w cele i zadania, jakim służy droga publiczna, c) decydujące znaczenie dla określenia czy dana infrastruktura, urządzenie, czy też obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego, - podczas gdy, wbrew stanowisku przyjętemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku, jako droga publiczna (względnie pas drogowy tożsamy dla potrzeb niniejszej sprawy z drogą publiczną) nie mogą być potraktowane elementy nie służące bezpośrednio do zarządzania drogami i nie związane z obsługą ruchu drogowego, mogące funkcjonować zupełnie niezależnie od prowadzonego ruchu pojazdów (np. parking, elementy zieleni, murki oporowe itp.), dla ustalenia granic i zakresu pojęcia drogi publicznej zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają konstytutywnego znaczenia (w szczególności w sytuacji, w której faktyczna funkcja pełniona przez sporną nieruchomość nie wpisuje się w cele i zadania jakim służy droga publiczna), dla określenia czy dana infrastruktura, urządzenie, czy też obiekt stanowią fragment drogi nie ma decydującego znaczenia umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego - co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r. w części orzekającej o odmowie zwrotu działki o numerze [...] (poprzednio [...]) zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...] i przekazaniem sprawy w tym zakresie Wojewodzie Pomorskiego do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2016 r. w części orzekającej o odmowie zwrotu działki o numerze [...] (poprzednio [...]) zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...] i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewodzie Pomorskiemu do ponownego rozpoznania. W przypadku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny nie przychyli się do powyższego wniosku, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od Wojewody na jego rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej wprawdzie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazując na art. 151 p.p.s.a., lecz następnie wskazano na naruszenie przepisów art. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), dalej u.d.p., w zw. z art. 2 pkt 1) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r., Nr 98, poz. 602, ze. zm.), dalej p.r.d., z czego wynika, że w istocie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w jej podstawie. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, w szczególności dotyczących celu na jaki wywłaszczono działkę nr [...] (poprzednio nr [...]) zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...], położonej w G. oraz sposobu jej zagospodarowania. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że ww. działka została nabyta przez Skarb Państwa od L. D. na podstawie umowy z 15 grudnia 1993 r. zawartej w formie aktu notarialnego w trybie art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), "pod poszerzenie ulicy U.". Działka ta została przekazana na rzecz miasta G. – miasta na prawach powiatu, na mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 września 2006 r. na podstawie art. 64 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z ustaleń tych wynika, że przedmiotowa działka nr [...] (obecnie [...]) w całości zajęta jest pod drogę publiczną ul. U., zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Ponadto wyjaśniono, że ww. działka znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic U. i P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr III/30/10 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 18 lutego 2011 r., Nr 20, poz. 459), gdzie oznaczone są linie rozgraniczające ulic. W wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 10 kwietnia 2015 r. ustalono, że dawna działka nr [...] (obecnie [...]) w części północnej ograniczona jest murem oporowym oraz wąskim pasem zieleni, oraz, że znajdują się na niej m.in. chodnik z kostki betonowej, miejsca postojowe urządzone na płytach betonowych, wjazd z płyt betonowych do działki nr [...], schody z kostki betonowej oraz skarpa z zielenią nieurządzoną. W kierunku zachodnim od bramy wjazdowej na działce [...] znajduje się ogrodzenie z siatki metalowej, a pomiędzy nim a chodnikiem znajdują się nasadzenia (zieleń ozdobna, zaś pomiędzy chodnikiem a południową granicą działki - skarpa porośnięta trawą). W pasie z nasadzeniami postawiony jest słup energetyczny. W granicach działki od strony zachodniej znajduje się pas asfaltowej ul. Z. wraz z chodnikiem z betonowej kostki po obu jej stronach. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), dalej "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Ustawa ta w art. 137 ust. 1 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega jej pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.), w związku z czym oceny żądania zwrotu działki nr [...] należało dokonać w trybie i na zasadach określonych w u.g.n. Trafnie, mając na względzie ww. ustalenia poczynione w sprawie, Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie budzi wątpliwości, że na przejętej przez Skarb Państwa działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, skoro poszerzono jej kosztem ulicę U., której status jako drogi publicznej nie budzi wątpliwości wobec treści rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz. 179). W rozporządzeniu tym w Załączniku nr 3 "Wykaz dróg wojewódzkich województwa gdańskiego" w pkt B "Ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich" wymieniono ulicę W. w G., której nazwa została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr XIX/127/91 z dnia 9 lutego 1991 r. w sprawie zmiany nazw osiedla W., niektórych ulic, nabrzeża i basenów portowych oraz nadania nazwy ulicom, na ulicę U. Powyższe potwierdza formalnoprawne zaliczenie ulicy U. do kategorii dróg publicznych. Faktyczne drogowe zagospodarowanie przedmiotowej działki nie tylko potwierdza realizację celu wywłaszczenia, lecz również stanowi przeszkodę zwrotu ww. działki. Oceniając zasadność żądania zwrotu ww. działki należy mieć także na względzie art. 2 u.g.n., zgodnie z którym wymieniona ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Ustawa ta w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. droga, to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, a pas drogowy, to - w myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p., wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że zasięg pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych, zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Chodzi tu zatem o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2016 r., sygn. I OSK 2820/14 wskazał, że: "zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnię jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu." . Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.d.p., zieleń przydrożna, to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Chodnik zaś, to - zgodnie z definicją zawartą w pkt 6 art. 4 u.d.p. - część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Wszystkie zatem ww. elementy stanowią część infrastruktury drogowej. Podobnie, znajdujący się na ww. działce wjazd z płyt betonowych oraz mur oporowy należy uznać za obiekt inżynierski ściśle związany z drogą i bezpiecznym z niej korzystaniem. Zgodnie z § 68 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735) konstrukcje oporowe mogą występować w szczególności jako samodzielne konstrukcje związane z drogą. W podobny sposób należy się odnieść do znajdujących się na ww. działce miejsc postojowych urządzonych na płytach betonowych. Parking ten bezsprzecznie służy obsłudze i zabezpieczeniu ruchu drogowego, o czym świadczy jego umiejscowienie w liniach granicznych pasa drogowego. Ponadto bezpośrednio sąsiaduje z jezdnią i nie posiada żadnych barier architektonicznych, które mogłyby świadczyć, że nie jest integralnie związany z ogólnodostępną infrastrukturą drogową. Parking ten zapewnia bezpieczeństwo w ruchu, choćby poprzez możliwość odpoczynku w czasie podróży. Wbrew zatem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, obiekty inżynierskie i urządzenia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości spełniają definicję drogi i pasa drogowego o jakich mowa w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. Przyjęcie w tej sytuacji przez Sąd pierwszej instancji, w świetle niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie, że na przedmiotowej działce zrealizowano cel wywłaszczenia, to jest poszerzono jej kosztem ulicę U., której status jako drogi publicznej nie budzi wątpliwości, co stanowi przeszkodę w zwrocie ww. działki, w niczym nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W świetle powyższego uznać także należało, że w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zawierającym definicję drogi na potrzeby tej ustawy. Zgodnie z owym przepisem prawa: użyte w ustawie określenia oznaczają: droga - wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie można przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz, że znajdujące się na niej obiekty i urządzenia nie mieszczą się w definicji ustawowej pojęcia pas drogowy i droga, użytych w ustawie o drogach publicznych i ustawie prawo o ruchu drogowym. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego uznać należało z nieuzasadniony. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z powołanymi w niej zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, nie narusza owego przepisu prawa. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.