II SA/Gd 618/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia 22 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 września 2016 r., Nr [..], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 21 lipca 2016 r., Nr [..], i orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w G. stanowiących działki nr [..], obręb [..] (poprzednio nr [..]) i nr [..], obręb [..] (poprzednio nr [..]), zapisanych w księdze wieczystej nr [..] i nr [..] (poprzednio nr [..]), zapisanej w księdze wieczystej nr [..]. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Aktem notarialnym z dnia 25 listopada 1981 r., Repertorium A nr [..] na rok 1981, Skarb Państwa nabył od L. D. w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), nieruchomość stanowiącą m.in. działki nr [..] (obecnie nr [..]) i [..] (obecnie nr [..]), położoną w G. stanowiące teren ulicy Ż., zapisanej ówcześnie w księdze wieczystej prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne, nr [..]. Decyzją z dnia 7 października 1993 r., nr [.], Wojewoda, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta, m.in. własności działek nr: [..] (obecnie nr [..]) i [..] (obecnie nr [..]), będących przedmiotem niniejszego postępowania. Działkę nr [..] (obecnie nr [..]), również ówcześnie zapisaną w księdze wieczystej nr [..], Skarb Państwa nabył od L. D. aktem notarialnym z dnia 15 grudnia 1993 r.. Repertorium A nr [..] na rok 1993, w trybie art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127), "pod poszerzenie ulicy U.". Działka ta została przekazana na rzecz miasta G. - miasta na prawach powiatu, na mocy decyzji Wojewody z dnia 28 września 2006 r., nr [..], na podstawie art. 64 i art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. L. D. wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości stanowiących działki nr [..] (obecnie nr [..]), [..] (obecnie nr [..]) oraz [..] (obecnie nr [..]). Postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r., nr [..], Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o zwrot ww. nieruchomości oraz wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (dalej: Prezydent Miasta), do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Prezydent Miasta pozyskał od Zarządu Dróg i Zieleni informację zawartą w piśmie z dnia 17 grudnia 2013 r., że działki nr [..] oraz [..] ozn. na KM 10 zajęte są pod drogę publiczną ul. Ż., natomiast działka nr [..] ozn. KM 10 zajęta jest pod drogę publiczną ul. U. zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Z pisma tego wynikało również, że ulica Ż. stanowi obecnie drogę gminną (na podstawie Rozporządzenia Wojewody z dnia 15 kwietnia 1996 r., nr [..] oraz art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, natomiast ulica U. drogę powiatową (na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim, Dz. U. nr 35, poz. 179 ze zm. oraz wyżej powołanego art. 103 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Podkreślono, że na mocy uchwały Rady Miasta z dnia 9 lutego 1991 r., nr XIX/127/91, w sprawie zmiany nazw osiedla [..], niektórych ulic, nabrzeża i basenów portowych oraz nadania nazwy ulicom, nową nazwę – U. - nadano ulicy noszącej dotychczas nazwę G. Decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r., nr [..], Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w G. oznaczonej jako działki nr [..] (obecnie nr [..]) i nr [..] (obecnie nr [..]), zapisanych w księdze wieczystej nr [..] oraz nr [..] (obecnie nr [..]), zapisanej w księdze wieczystej nr [..]. Organ uzasadnił bowiem, że działki nr: [..] oraz [..] ozn. na KM 10, zajęte są pod drogę publiczną ul. Ż., natomiast działka nr [..] ozn. na KM 10, zajęta jest pod drogę publiczną ul. U. zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Wyjaśnił, że nieruchomości stanowiące część drogi publicznej nie podlegają zwrotowi, co uzasadniało w niniejszej sprawie odmowę orzeczenia o zwrocie wskazanych działek. W administracyjnym toku instancji zainicjowanym odwołaniem L. D. Wojewoda decyzją z dnia 1 grudnia 2014 r., nr [..], uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił dokonanie ustaleń i oceny charakteru działek, stanowiących przedmiot żądania zwrotu, w niniejszej sprawie wyłącznie na podstawie pisma Zarządu Dróg i Zieleni Gminy Miasta z dnia 17grudnia 2013 r. Tymczasem wymagane było sprawdzenie, czy działki te spełniają wszystkie warunki z ustawy o drogach publicznych, ażeby uznać je za drogi publiczne w jej rozumieniu. W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy Prezydent Miasta ponownie uzyskał pismo Zarządu Dróg i Zieleni Gminy Miasta z dnia 23 lutego 2015 r., w którym wskazano m.in., iż działka nr [..]. (obecnie nr [..]) w całości zajęta jest pod drogę publiczną ul. Ż., działka nr [..] (obecnie nr [..]) w całości zajęta jest pod drogi publiczne ul. Ż. i ul. R., a działka nr [..] (obecnie nr [..])w całości zajęta jest pod drogę publiczną ul. U., zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Ponadto w podmiotowym piśmie wyjaśniono, że ww. działki znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic U. i D., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [..] (Dz. Urz. Woj. z dnia 18 lutego 2011 r., nr 20, poz. 459), gdzie oznaczone są linie rozgraniczające ulic. W toku oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 10 kwietnia 2015 r. ustalono, że działka nr [..] (obecnie nr [..]) w części północnej ograniczona jest murem oporowym oraz wąskim pasem zieleni, oraz, że znajdują się na niej m.in. chodnik z kostki betonowej, miejsca postojowe urządzone na płytach betonowych, wjazd z płyt betonowych do działki nr [..], schody z kostki betonowej oraz skarpa z zielenią nieurządzoną. Dalej wskazano, że w kierunku zachodnim od bramy wjazdowej na dz. [..] znajduje się ogrodzenie z siatki metalowej oraz, że pomiędzy nim a chodnikiem znajdują się nasadzenia (zieleń ozdobna, zaś pomiędzy chodnikiem a południową granicą działki - skarpa porośnięta trawą). Wskazano również, że w pasie z nasadzeniami postawiony jest słup energetyczny. Dodatkowo, w granicach działki od strony zachodniej znajduje się pas asfaltowej ulicy Ż. wraz z chodnikiem z betonowej kostki po obu jej stronach. Odnośnie działki nr [..] (obecnie nr [..]) wskazano, że wschodnia granica działki pokrywa się z krawężnikiem chodnika z kostki betonowej, zachodnia granica działki przebiega za chodnikiem oraz, że działka stanowi część wyasfaltowanej ulicy Ż. oraz część chodnika od strony zachodniej z posadowioną latarnią uliczną. Odnośnie zaś działki nr [..] (obecnie nr [..]) odnotowano, iż w całości stanowi ulicę Ż., jest wyasfaltowana, a w części stanowi również chodniki z kostki betonowej. W toku ponownego postępowania do akt sprawy dołączono również szereg potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii archiwalnych dokumentów dotyczących budowy ulicy Ż. w G. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta, decyzją z dnia 21 lipca 2015 r., nr [..], orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w G., w zakresie działek nr: [..] o pow. 0.0079 ha, i [..] pow. 0.3972 ha (obecnie odpowiednio nr: [..] i [..], obręb nr [..]), zapisanych w księdze wieczystej nr [..] oraz działki nr [..] o pow. 0.1218 ha (obecnie nr [..], obręb nr [..]), zapisanej w księdze wieczystej nr [..]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła L. D. zarzucając nieuzasadnione przyjęcie, iż całość gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest drogą publiczną (w szczególności w zakresie działki nr [..] - obecnie nr [..]), tj. fragmentów gruntu, na których znajdują się m.in. murek oporowy, wąski pas zieleni, miejsca postojowe, wjazdy do innych działek, czy skarpa porośnięta trawą. Ponadto podniesiono pominięcie dowodu z obowiązkowego wykazu dróg, w latach istotnych dla rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślono, że zrealizowanie celu wywłaszczenia na wskazanych działkach nie zostało udowodnione zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Pismem z dnia 16 października 2015 r. Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej ww. Urzędu działki nr [..]-[..], arkusz mapy 10, obecnie oznaczone są odpowiednio numerami [..]-[..], obręb nr [..]. Wobec ustalenia w toku postępowania, że w dniu 9 lutego 2016 r. zmarła L. D., organ zawiesił postępowanie do czasu wstąpienia następców prawnych. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2016 r. Wojewoda podjął zawieszone postępowanie dysponując przedłożonym przez J. D. wypisem aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 maja 2016 r., Rep. A nr [..], sporządzonego przez notariusza K. W., z którego wynika, że spadek po L. D. nabył na podstawie testamentu z dnia 6 maja 2010 r., J. D. w całości z dobrodziejstwem inwentarza. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 22 września 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie o odmowie zwrotu działek o aktualnych numerach [..]-[..], obręb [..], w G. na rzecz J. D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 1773), zwanej dalej u.g.n., w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. wyjaśnił, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu, na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować. Natomiast z treści umowy sprzedaży działek nr [..] (obecnie nr [...]) oraz [...] (obecnie nr [..]) nie wynika wprost, na jaki cel je nabyto, lecz na podstawie pozostałej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, stwierdzono, że nabycie nastąpiło w związku z zagospodarowaniem terenu (budowy) ulicy Ż. (por. np. decyzja nr [..] z dnia 4 grudnia 1979 r., sygn. [..], zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu ulicy Ż. w osiedlu P. w G., szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania terenu ulicy Ż. w G., wykonany w kwietniu 1979r.). Z umowy sprzedaży działki nr [..] (obecnie nr [..]) wynika wprost, że nieruchomość ta potrzebna jest Skarbowi Państwa pod poszerzenie ulicy U. Wskazano przy tym, że wprawdzie w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu, w tym przypadku akcie notarialnym, to jednak istnieje wyjątek (poza ustawowymi przypadkami określonymi w art. 229 u.g.n.), uniemożliwiający orzeczenie o zwrocie nieruchomości nawet pomimo braku realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się bowiem, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości, jeśli stanowi ona w chwili orzekania drogę publiczną w znaczeniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Niemożliwość dopuszczenia do zwrotu takiej nieruchomości wynika z treści art. 2 u.g.n. zgodnie z którym, przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a przede wszystkim z art. 2a u.d.p., stanowiącego, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W świetle powyższego Wojewoda przeanalizował, czy działki objęte wnioskiem o zwrot stanowią drogi publiczne w rozumieniu u.d.p. Z akt sprawy wynika, że działka nr [..] (obecnie nr [..]), w całości zajęta jest pod drogę publiczną ul. Ż., działka nr [..] (obecnie nr [..]) w całości jest zajęta pod drogi publiczne ul. Ż. i w niewielkim fragmencie - ul. R. a działka nr [..] (obecnie nr [..]) w całości zajęta jest pod drogę publiczną - ul. U. Powyższe wynika nie tylko z pism Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz z dnia 23 lutego 2015 r., ale również z protokołu przeprowadzonego w dniu 10 kwietnia 2015 r. oględzin oraz — przede wszystkim - z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic U. i D., zatwierdzonego uchwałą nr 111/30/10 Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 20 poz. 459). Ze względu na usytuowanie ulic Ż., R. i U. w G. oczywistym jest, że one drogami publicznie dostępnymi, które stanowią jedne z nici komunikacyjnych dzielnicy P. Zaznaczono, że chociaż na gruncie u.d.p. pojęcie drogi nie jest tożsame z pojęciem pasa drogowego, to jednak, w ocenie Wojewody, popartej orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym pas drogowy jest z drogą integralnie związany . Natomiast zieleń przydrożna też jest częścią pasa drogowego, co wynika wprost z art. 4 pkt 22 u.d.p. O braku - co do zasady - możliwości oddzielenia drogi od pasa drogowego, jako części nieruchomości wraz z obiektami się na niej znajdującymi, stanowiącymi pewną całość techniczno-użytkową, poddanymi specjalnemu publicznoprawnemu reżimowi prawnemu, świadczy także rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, poprzez linie rozgraniczające "drogę" rozumie się "granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi". Zaznaczono jednocześnie, że pod pojęciem "drogi" używanym w cytowanym rozporządzeniu rozumie się właśnie drogę publiczną. Pas drogowy to przestrzeń poddana specjalnemu publicznoprawnemu reżimowi, który objawia się m.in. w tym, że w jego granicach, co do zasady, nie można lokować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub obsługą ruchu drogowego. Podkreślono, że przekazanie gruntu znajdującego się w pasie drogowym osobom prywatnym uniemożliwiłoby wykonywanie w ww. zakresie ustawy o drogach publicznych. Istotnym jest jednak, aby linie graniczne tego pasa były wyznaczone, jeżeli nie zostały ustalone np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak w niniejszym przypadku. Wojewoda przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 151/11), w którym stwierdzono, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe, parkingi, zieleń przydrożną a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a więc chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części - art. 4 pkt 1, 5, 6, 22 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego za nietrafny uznano zarzut odwołania, iż takie fragmenty gruntu jak: murek oporowy, pas zieleni czy miejsca postojowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "drogi publicznej", o której mowa w u.d.p. Jak bowiem wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic U. i D., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [..], wszystkie działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, w tym działka nr [..] (obecnie nr [..]) znajdują się w liniach rozgraniczających ulic Ż., częściowo R. oraz U. Ponadto stwierdzono, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w sposób bezsprzeczny potwierdza, że przedmiotowe działki stanowią drogi publiczne w rozumieniu u.p.d. - ulice: Ż., R. i U., zatem nie mogą podlegać zwrotowi, niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też nie. Okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną. Posadowienie drogi stanowi bowiem bezwzględną przeszkodę zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego kiedy droga taka została wybudowana i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił zwrotu wnioskowanych działek, ale z powodu zmian w stanie faktycznym polegających na zmianie numeracji tych działek w ewidencji gruntów, konieczne było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i ponowne orzeczenie co do istoty sprawy. J. D. zaskarżył decyzję Wojewody w części odnoszącej się do odmowy zwrotu działki nr [..] (poprzednio [.]) zapisanej w księdze wieczystej [..]. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegającą na: - błędnym przyjęciu, iż jako droga publiczna (względnie pas drogowy tożsamy dla potrzeb niniejszej sprawy z drogą publiczną) mogą być potraktowane elementy nie służące bezpośrednio do zarządzania drogami i nie związane z obsługą ruchu drogowego, mogące funkcjonować zupełnie niezależnie od prowadzonego ruchu pojazdów (np. parking, elementy zieleni, murki oporowe itp.), - błędnym przyjęciu, iż konstytutywne i podstawowe znaczenia dla granic i zakresu pojęcia drogi publicznej mają zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż faktyczna funkcja pełniona przez sporną nieruchomość nie wpisuje się w cele i zadania, jakim służy droga publiczna, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości z uwagi na jej status jako drogi publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje przeznaczenie działki nr [..] jako drogi publicznej, albowiem twierdzi, że elementy, które występują na tej nieruchomości nie pozwalają na potraktowanie jej jako drogi publicznej, a tym samym w konsekwencji nie pozwalają na odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość ta nie stanowi drogi, ale pas drogowy, którego elementy mogą samodzielnie funkcjonować zupełnie niezależnie od drogi i prowadzonego ruchu samochodowego. Skarżący zakwestionował przy tym okoliczność zaliczenia drogi znajdującej się na działce nr [..] do kategorii dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji sąd doszedł do przekonania, że nie zawierają one uchybień, które musiałyby doprowadzić do ich uchylenia. Podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega jej pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Przy tym zwrócić należy uwagę, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie Wojewody w części odmawiającej zwrotu działki obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów nr [..] (dawniej nr [..]) twierdząc, że działka ta nie stanowi części drogi publicznej – ul. U. w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1440), zwanej dalej u.d.p. Przedmiotowa działka stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie umowy notarialnej z dnia 15 grudnia 1993 r. zawartej z L. D. w trybie art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127). Z treści tej umowy wynika wyraźnie, że umowne przejęcie tej działki nastąpiło w celu poszerzenia ulicy U. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.), dlatego też oceny żądania zwrotu działki nr [..] należało dokonać w trybie i na zasadach określonych w u.g.n. W ocenie sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, w związku z czym materiał dowodowy w ten sposób uzyskany jako wiarygodny i pełny mógł być podstawą poczynienia wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i subsumcji przepisów u.g.n. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości sądu, że na przejętej przez Skarb Państwa działce nr [..] zrealizowano cel towarzyszący wywłaszczeniu, a mianowicie poszerzono jej kosztem ulicę U., której status jako drogi publicznej nie może budzić wątpliwości wobec treści rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz. 179). W rozporządzeniu tym w Załączniku nr 3 "Wykaz dróg wojewódzkich województwa [..]" w pkt B "Ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich" wymieniono ulicę G. w G., której nazwa została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Nr XIX/127/91 z dnia 9 lutego 1991 r. w sprawie zmiany nazw osiedla [..], niektórych ulic, nabrzeża i basenów portowych oraz nadania nazwy ulicom, na ulicę U. Powyższe potwierdza formalnoprawne zaliczenie ulicy U. do kategorii dróg publicznych. Potwierdzają to również inne okoliczności ujawnione w sprawie, a mianowicie zagospodarowanie działki nr [..] pod elementy infrastruktury drogowej takie, jak chodnik i miejsca postojowe, ustalone w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez organ administracji w dniu 10 kwietnia 2015 r. oraz treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic P. i O. w G., rejon ulic U. i D., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr III/30/10 z dnia 22 grudnia 2010 r., z którego wynika, że m.in. działka nr [..] objęta jest liniami rozgraniczającymi wskazanych ulic. Z powyższego wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, że nie tylko treść planu miejscowego świadczy o drogowym charakterze wykorzystania działki nr [..], ale przede wszystkim jej faktyczne drogowe zagospodarowanie, co potwierdza realizację celu wywłaszczenia w pierwszej kolejności stanowiącą przeszkodę do zwrotu działki. Przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. są wprawdzie podstawowymi, lecz jednak nie jedynymi normami prawnymi, regulującymi kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W myśl art. 2 u.g.n., ustawa ta nie narusza bowiem innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. W kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględnić należało treść art. 2a u.d.p., który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Przepis ten ustanawia ograniczenie w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Istotnym zatem było ustalenie, czy elementy zagospodarowania działki nr [..] wchodzą w skład drogi publicznej ul. U. i czy w związku z tym zwrot tej działki nie był możliwy. We wskazanym zakresie odwołać się należało do przepisu art. 4 u.d.p., który stanowi, że pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), zaś pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., I SA/Wa 2494/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 1997 r., I SA/Wa 1106/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 128), zgodnie z którym droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z ustaleń faktycznych wynika, że w części północnej działka nr [..] ograniczona jest murem oporowym oraz wąskim pasem zieleni oraz, że znajdują się na niej m.in. chodnik z kostki betonowej, miejsca postojowe urządzone na płytach betonowych, wjazd z płyt betonowych do działki nr [..], schody z kostki betonowej oraz skarpa z zielenią nieurządzoną. W świetle powyższego sąd podziela w pełni stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że działka nr [..] znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej ul. U. i dokonanie jej zwrotu nie było możliwe z uwagi na treść art. 2a u.d.p. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Decydujące znaczenie dla określenia czy dana infrastruktura, urządzenie czy też obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie ich wewnątrz pasa drogowego, co w odniesieniu do działki nr [..] ma miejsce. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot nieruchomości nie może nastąpić, jeśli zrealizowano na niej drogę publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., I OSK 515/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro bowiem z art. 2a u.d.p. wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te - jako istniejące drogi publiczne - wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a u.d.p. uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także więc w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że rozstrzygnięcie Wojewody w zakwestionowanej części odnoszącej się do działki nr [...] jest zgodne z prawem. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.