IV SA/Wa 3092/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwniec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wydanie decyzji z uchybieniem terminu oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych za wydanie decyzji z [...] maja 2013 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej również "u.p.z.p."). Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy [...] (dalej również "Wójt Gminy", "skarżący") decyzją z [...] maja 2013 r. - po rozpatrzeniu wniosku z 19 lutego 2013 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "inwestor") – ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie złączy kablowo-pomiarowych i zasilających je kabli energetycznych na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...] (dalej również "decyzja lokalizacyjna"). Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") postanowieniem z [...] maja 2015 r. nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ"), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] na postanowienie z [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej "k.p.a.") postanowieniem z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że postępowanie zakończone decyzją lokalizacyjną trwało 100 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Gminy [...], tj. [...] lutego 2013 r., a zakończyło wydaniem decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] maja 2013 r. Od czasu trwania postępowania, zasadnie - zdaniem Ministra - organ pierwszej instancji odliczył okres przeznaczony na: usunięcie braków formalnych przez inwestora, tj. od 27 lutego 2013 r. do 8 marca 2013 r. (10 dni) oraz uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, tj. od 5 kwietnia 2013 r. do 26 kwietnia 2013 r. (22 dni). Jednocześnie Minister nie podzielił zarzutów zażalenia, że 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej powinien być liczony dopiero od momentu uzupełnienia wniosku przez inwestora. W ocenie Ministra, brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku. Ocena wniosku pod względem zachowania wymogów formalnych stanowi zwykłą czynność procesową konieczną do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnemu i nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy. Minister podkreślił, że stanowisko Wójta Gminy pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p., który jednoznacznie wskazuje, że termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna bieg od dnia złożenia wniosku, bez względu na jego kompletność. W przypadku wpływu niekompletnego wniosku, a następnie uzupełnienia braków w terminie, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie prowadzone na nowo. Ponadto Minister, nie zgodził się z twierdzeniem Wójta Gminy, że odliczeniu od okresu trwania postępowania powinien podlegać okres od 13 marca 2013 r. do 27 maca 2013 r., a mianowicie okres przygotowania projektu decyzji przez architekta, jako okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu. Organ wywiódł, że stosownie do art. 50 ust. 4 u.p.z.p. procedura wydawania decyzji lokalizacyjnej każdorazowo obejmuje sporządzenie projektu decyzji, przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Tym samym czynności związane ze sporządzeniem projektu decyzji lokalizacyjnej stanowią zwykłe działanie składające się na postępowanie lokalizacyjne, które nie wstrzymuje biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Organ administracji prowadzący postępowanie lokalizacyjnej jest zatem odpowiedzialny za to, aby projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę, w czasie umożliwiającym organowi zakończenie postępowania lokalizacyjnego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Organ powołując się na stanowisko doktryny, zaakcentował, że w świetle art. 50 ust. 4 u.p.z.p. nie ma znaczenia, czy zadanie dotyczące sporządzenia projektu decyzji jest powierzone osobie zatrudnionej w danym urzędzie, czy poza administracją publiczną. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. wywiódł Wójt Gminy [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, gdy prawidłowe było uchylenie postanowienia w całości i odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za opóźnienie, b) naruszenie przepisów prawa materialnego mające na wynik sprawy , tj. art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c u.p.z.p. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez nieodliczenie od okresu postępowania lokalizacyjnego: • czasu przeznaczonego na sporządzenie projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę, jako okres opóźnienia powstały z przyczyn niezależnych od organu, tj. od 13 marca 2013 r. do 27 marca 2013 r. • czasu przeznaczonego do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, jako okres opóźnienia powstały z winy strony, tj. od daty wpłynięcia wniosku 21 lutego 2013 r. do dnia jego uzupełnienia 8 marca 2013 r. Uzasadniając powyższe zarzuty strona skarżąca podniosła, że wprawdzie ustawodawca nie wymienił wprost okresu opracowania projektu decyzji przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. jako okresu podlegającego wyłączeniu z okresu 65 dni na załatwienie sprawy, to taki stan rzeczy nie pozwala jednak na arbitralne i stanowcze stwierdzenie, że okres ten nie jest okresem niezależnym od organu. Dodał, że jeśli intencją prawodawcy byłoby wprowadzenie odpowiedzialności organu za okresy wykonywania czynności przez osoby trzecie, uczestniczące w postępowaniu, a nie tylko za pracowników organu, winien on dać temu jednoznacznie wyraz. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że konsekwencją powyższego stanowiska może być zróżnicowany sposób obliczenia terminu na załatwienie sprawy w zależności od rozwiązań organizacyjnych przyjętych w danej jednostce i jakkolwiek może to być konsekwencja niepożądana. Tym niemniej niechęć jej uniknięcia nie może polegać na błędnej interpretacji określonego stanu faktycznego i kwalifikowanie zdarzenia na które organ nie ma wpływu jako takiego, na które organ miał wpływ. Z kolei odnosząc się do sposobu odliczenia terminu do uzupełnienia kompletnego wniosku, strona skarżąca powołała się na wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2015 r. IV SA/Wa 2516/14 i wskazała, że do terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie należy wliczać okresu od wpłynięcia wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do uzupełnienia tego wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga Wójta Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u. p. z. p.). Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, czas trwania postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2013 r., które trwało trwał 100 dni. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora z [...] lutego 2013 r., który do Urzędu Gminy [...] wpłynął [...] lutego 2013 r., a zakończone decyzją wydaną [...] maja 2013 r. Sporna jest natomiast kwestia jakie okoliczności, które miały miejsce w toku tego postępowania, wpływały na długość prowadzonego postępowania w sposób uzasadniający zastosowanie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., tj. jakie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu okresu, podlegają odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego. Minister wyraził stanowisko, że odliczeniu podlegają terminy przewidziane przepisami prawa na: (1) uzupełnienie braków formalnych wniosku, tj. od 26 lutego 2013 r. do 8 marca 2013 r. oraz (2) uzgodnienie projektu decyzji, tj. od 5 kwietnia 2013 r. (data nadania pism do organów uzgadniających) do 26 kwietnia 2013 r.(dzień upływu terminu do wydania postanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]). Łącznie był to okres 32 dni. Strona skarżąca, choć nie kwestionuje powyższych obliczeń, to stoi na stanowisku, że odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie wydanie decyzji lokalizacyjnej, powinny również podlegać okresy, w których Wójt Gminy zapoznał się wnioskiem inwestora, stwierdził, że zawiera on braki formalne i przygotował wezwanie do ich usunięcia, tj. od 21 lutego 2013 r. do 26 lutego 2013 r., jak również okres przygotowania projektu decyzji przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p., tj. od 11 marca 2013 r. do 27 marca 2013 r. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że usprawiedliwionym opóźnieniem w wydaniu decyzji był wyłącznie okres uzgodnienia projektu decyzji z innymi organami. Zdaniem Sądu, organy słusznie również przyjęły, że okoliczności na które strona skarżąca powołała się zarówno w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jak i w rozpoznawanej skardze nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Innymi słowy, Sąd nie podziela argumentacji strony skarżącej, że odliczeniu od okresu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. podlega okres od wpływu wniosku inwestora do Urzędu Gminy [...] do wysłania wezwania do usunięcia braków formalnych tego wniosku, celem złożenia map odpowiadających wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jak również okres przygotowania projektu decyzji. Formalna analiza wniosku inwestora oraz przygotowanie wezwania do usunięcia braków formalnych czy przygotowanie projektu decyzji przez osobą o odpowiednich kwalifikacjach mieszczą się w katalogu powtarzalnych i stałych czynności podejmowanych przez organ administracji w toku postępowania. Nie sposób więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego zmierzającym do tego, że dopóki wniosek inwestora zawiera błędy, dopóty termin 65-dniowy nie biegnie a organ nie naraża się na ewentualną karę za przekroczenie ww. terminu. Taki pogląd mógłby utwierdzać organ w przekonaniu, iż termin 65-dniowy rozpocznie bieg po złożeniu kompletnego wniosku i w istocie prowadzić do paraliżu postępowania. Intencją racjonalnego ustawodawcy było wprowadzenie do postępowań w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego takich mechanizmów, które zapewniłyby szybkie załatwienie sprawy. Dlatego wprost wskazano okres, w jakim ma zostać wydana decyzja lokalizacyjna (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.), a usprawiedliwienie organu w przedłużaniu postępowania dopuszczalne jest po wnikliwej oceny jakie czynności i w jakich odstępach czasu organ podejmował oraz ustalenie, które z nich można zakwalifikować jako czynności wyłączające bieg terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Podkreślić należy, że czas reakcji organu po wpływie wniosku jest szczególnie ważny w tych postępowaniach, w których ustawodawca wprost w ustawie przewidział termin na wydanie decyzji, mając na uwadze priorytetowość spraw których to postępowanie dotyczy. W rozpoznawanej sprawie, inaczej niż to miało miejsce na gruncie sprawy na którą się powołano w skardze (IV SA/Wa 2516/14), organ nie wysłał do inwestora wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku w dniu następnym po wpływie wniosku inwestora, a uczynił to 16 dni po otrzymaniu tego wniosku. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Wolą ustawodawcy w prowadzeniu postępowań w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego było również zapewnienie, aby projekt decyzji przygotowała osoba z odpowiednim przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.z.p.). Z żadnych przepisów prawa nie wynika jednak, w jakim terminie osoba wpisana na listę członków samorządu urbanistów powinna przygotować projekt decyzji lokalizacyjnej. Kwestie te mogą być natomiast regulowane w ramach stosunku prawnego łączącego organ administracji z urbanistą (umowa o pracę, umowa cywilnoprawna). Zaakcentować należy, że osobą o której mowa w art. 0 ust. 4 u.p.z.p. może być zarówno pracownik gminy, jak i osoba działająca na zlecenie. Wybór odpowiedniej osoby należy do organu wykonawczego gminy, przy czym organ ponosi odpowiedzialność za terminowość czynności wykonywanych przez tę osobę niezależnie od podstawy prawnej, na jakiej powierzono jej sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. To na organie spoczywa obowiązek takiego zorganizowania pracy, by wydanie decyzji lokalizacyjnej było możliwe w ustawowym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2016 r. II OSK 3148/14, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktach sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną znajduje się kserokopia pisma z 11 marca 2013 r. treści którego można wywieść, że Wójt Gminy [...] zleca wykonywanie projektu decyzji osobie nie będącej pracownikiem Urzędu Gminy. Relacja łącząca Wójta Gminy z P. L. bez wątpienia ma formę umowy, której warunki zostały przez strony ustalone i zaakceptowane. Warunki tej umowy, w tym termin na wykonanie projektu decyzji, pozostają jednak bez wpływu na wynik kontrolowanego postępowania, albowiem nie mogą stanowić – w ocenie Sądu - usprawiedliwienia dla organu w uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Sąd w pełni przychyla się do stanowiska Ministra zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postępowania, w tym zakresie. Tym samym za chybiony Sąd uznał zarzut skargi, że organ nie może być odpowiedzialny za okresy wykonywania czynności przez osoby trzecie, uczestniczące w postępowaniu i że okres przygotowania projektu decyzji lokalizacyjnej jest okresem opóźnienia powstałym z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. utrzymujące postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2015 jest prawidłowe i nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych, nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.