II SA/Ke 559/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi Ł. L. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Ł. L., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 1 marca 2016 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W. W. pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku gospodarczego istniejącego na działce nr 1189 w Ż., gm. S.. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 11 lutego 2015 r. wpłynął do Starosty wniosek W. W. o udzielenie pozwolenia na przebudowę i nadbudowę ww. budynku gospodarczego. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania inwestora Wojewoda decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. sygn. II SA/Ke 658/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Ł. L., właściciela sąsiedniej działki nr 1188, na ww. rozstrzygnięcie, wskazując m.in., że w niniejszej sprawie, z uwagi na zagrodowy charakter nieruchomości nie ma zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie; nie oznacza to jednak, że na takiej działce nie jest możliwa nadbudowa budynku już istniejącego przy granicy. Po przeprowadzeniu ponownego postepowania administracyjnego organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 1 marca 2016 r. W odwołaniu Ł. L. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, przywołał na wstępie treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Następnie, opisując inwestycję, wyjaśnił, że z uwagi na zakres planowanych robót budowlanych (brak komunikacji pionowej na poddasze, poddasze stanowi jedną przestrzeń i nie zaprojektowano tam żadnych instalacji wewnętrznych, ani ocieplenia dachu), nie można stwierdzić, że poddasze zmieni swoją funkcję z nieużytkowej na użytkową. Ustalono, że istniejący budynek został wybudowany w roku 1946, usytuowany jest ścianą zachodnią przy granicy z działką nr 1118. W rezultacie wykonania robót objętych projektem budowlanym, nie ulegną zmianie charakterystyczne parametry budynku, tj. wymiary w rzucie poziomym, wysokość do okapu i wysokość kalenicy. Nieznaczne zmiany wysokości kalenicy i do okapu wynikają z konieczności dostosowania kąta nachylenia połaci dachowych do obowiązujących w tym zakresie ustaleń planu miejscowego (30-50º), natomiast podwyższenie ścianki kolankowej z wysunięciem (zachodniej ściany) o 40 cm ponad połać dachu, wynika z konieczności dostosowania istniejącego budynku do aktualnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych (§ 272 ust. 3 w zw. z § 235 rozporządzenia w warunków technicznych). Wskazując na związanie treścią wyroku WSA w Kielcach z dnia 24 września 2015 r., organ stwierdził, że § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) nie wprowadza żadnych ograniczeń dotyczących nadbudowy już istniejącego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy budynku w zabudowie zagrodowej. Analizując planowaną inwestycję pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia 28 marca 2006 r. nr [...], w szczególności § 9 ust. 2 pkt 9 dotyczącym formy architektonicznej budynków gospodarczych, organ stwierdził, że przebudowa i nadbudowa budynku gospodarczego na działce nr 1189 zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego. Odpowiadając na zarzuty odwołania podnoszące kwestie samowoli budowlanej, organ wyjaśnił, że na działce nr 1189 znajduje się budynek gospodarczy wybudowany w roku 1960 na podstawie pozwolenia na budowę i nie stwierdzono, aby PINB prowadził jakiekolwiek postępowanie w sprawie w sprawie samowoli budowlanej na ww. nieruchomości. Odnosząc się do kwestii zacienienia budynku na działce nr 1188 wskazano, że analiza taka nie została przeprowadzona, ponieważ znajdujący się na tej działce budynek mieszkalny od strony granicy nie posiada otworów okiennych, a projektowane zmiany nie przyczynią się do istotnej zmiany wysokości budynku. Co do istnienia ław fundamentowych, organ powołał się na orzeczenie techniczne sporządzone przez M. C., z którego wynika, że pod budynkiem wykonane są ławy fundamentowe żelbetowe, zbrojone dołem, a mury fundamentowe wykonane są z kamienia i betonu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Ł. L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie wniosku inwestora z dnia 11 lutego 2015 r., którego podstawę stanowił projekt budowlany autorstwa M. C., tymczasem projekt ten stanowił przedmiot analizy w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r., zakończonej ostateczną decyzją Starosty wydaną na skutek wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. II SA/Ke 848/13. Dodatkowo, z ostrożności procesowej, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwą wykładnię § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że ww. przepis nie wprowadza ograniczeń odnośnie do nadbudowy budynku już istniejącego w zabudowie zagrodowej, a nadto art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ww. rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie. W skardze zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w kontekście art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie. Wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z projektu budowlanego załączonego do wniosku inwestora z dnia 13 maja 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą zakończona ostateczną decyzja Starosty. Występują bowiem te same podmioty (skarżący jako następca prawny M. L. – strony w tamtej sprawie), ta sama podstawa prawna, faktyczna i treść żądania. Projekt budowlany, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja obejmuje identyczne przedsięwzięcie i zawiera te same rozwiązania. Jeśli chodzi o zarzuty materialnoprawne, to zdaniem skarżącego prawidłowa interpretacja § 12 § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) powinna uwzględniać przy sytuowaniu budynku, w tym jego nadbudowie i przebudowie, odległości przyjęte w tym przepisie. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przywołał treść § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. Uzasadniając zarzuty procesowe wskazał na brak analizy zacienienia budynku na działce nr 1188. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że w niniejszej sprawie projekt budowlany oraz rysunki techniczne sporządzono w lutym 2015 r., a zatem na potrzeby wniosku z lutego 2015 r. Odnośnie do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), wskazano na związanie wyrokiem WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 658/15. Kwestie regulowane przepisami Kc nie mogą zaś być przedmiotem rozważań organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, ponieważ stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wskazaną w tym przepisie wadą nieważności – tj. rozstrzygała sprawę poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną – czyniłoby bezprzedmiotowym kontrolowanie jej w pozostałym zakresie. Skarżący upatruje tożsamości rozpoznawanej sprawy oraz sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty wydaną po wyroku tut. Sądu z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. II SA/Ke 848/13 w tym, że w niniejszej sprawie organy orzekały na podstawie tego samego projektu budowlanego, który został załączony do wniosku z dnia 13 maja 2013 r. i był przedmiotem analizy w sprawie II SA/Ke 848/13. Tymczasem sprawa II SA/Ke 848/13 (w której została oddalona skarga inwestora) dotyczyła innego projektu budowlanego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest projekt budowlany sporządzony w lutym 2015 r., a zatem zarzut, że był on już analizowany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w innym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczna jest niezasadny. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o dopuszczenie dowodu w postaci projektu budowlanego załączonego do wniosku inwestora z dnia 13 maja 2013 r. Przechodząc do istoty sprawy zaznaczyć należy, że granice postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (rozbudowę, nadbudowę, przebudowę) wyznacza przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie sprawdza więc, czy inwestor rzeczywiście zrealizuje obiekt budowlany, którego projekt przedstawił do zatwierdzenia, a jedynie dokonuje oceny, czy przedłożony projekt spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ewentualne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowić będą podstawę do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Obowiązkiem inwestora jest bowiem zrealizować planowany obiekt zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w tym w sposób nieodbiegający istotnie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu warunki określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Inwestor spełnił również warunek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość inwestora znajduje się w zabudowie zagrodowej. Osią sporu jest kwestia dopuszczalności nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego już istniejącego, usytuowanego bez zachowania norm odległości od granicy działki sąsiedniej wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie". Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii w niniejszej sprawie ma wyrok tut. Sądu z dnia 24 września 2015 r. sygn. II SA/Ke 658/15, oddalający skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 czerwca 2015 r. uchylającą do ponownego rozpatrzenia decyzję Starosty z dnia 3 kwietnia 2015 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W. W. pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku gospodarczego istniejącego na działce nr 1189 w Ż., gm. S., w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 11 lutego 2015 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w § 12 rozporządzenia ustawodawca rozróżnia pojęcie "sytuowania", którym posługuje się w ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 4, od pojęcia "rozbudowy" i "nadbudowy" istniejącego budynku, użytego w ust. 3 pkt 3. Regulacja zawarta w ust. 1 co do zasady dotyczy budynków, które dopiero mają powstać na gruncie, w miejscu, które dotychczas było wolne od zabudowy. Prawidłowa wykładnia § 12 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jego ust. 1 nie dotyczy nadbudowy już istniejącego budynku usytuowanego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, i że tylko w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej ustawodawca wprowadził ograniczenia dotyczące możliwości nadbudowy już istniejącego, tak usytuowanego budynku. Skoro zaś przepisy § 12 rozporządzenia nie wprowadzają żadnych ograniczeń dotyczących nadbudowy już istniejącego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy budynku w zabudowie zagrodowej, taką nadbudowę uznać należy za dopuszczalną, o ile z innych przepisów, na przykład obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, takie ograniczenia nie wynikają. Organy orzekające w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd, związane były powyższym wyrokiem na mocy art. 153 Ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna jest formułowana w uzasadnieniu wyroku polega zarówno na wyjaśnieniu istotnej treści przepisów prawnych, jak i zbadaniu poprawności sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie. Ocena prawna może także dotyczyć stanu faktycznego, a w szczególności poprawności lub wadliwości określonych, poczynionych w sprawie przez organy ustaleń faktycznych. Uregulowanie zawarte w przepisie art. 153 Ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zarazem, związanie prawomocnym orzeczeniem samego sądu administracyjnego wyraża się w tym, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania, w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12). W świetle powyższego nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię § 12 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia poprzez dopuszczenie nadbudowy pomimo niezachowania norm odległościowych. W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowlany prawidłowo ocenił zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia 28 marca 2006 r. nr [...]. Nieruchomość inwestora znajduje się na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem MR, N – teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej. Projekt budowlany zgodny jest w szczególności z § 9 ust. 2 pkt 9 lit b (ograniczającym liczbę kondygnacji do jednej, z możliwością wykorzystania jednej kondygnacji w poddaszu), lit. c (ustalającym wysokość budynków od poziomu terenu wzdłuż osi rzutu budynków do kalenicy na nie więcej niż 10 m – wg projektu 5,34 m), lit. e (ustalającym jednakowe nachylenie połaci dachu pod kątem 30-45º - wg projektu 30º), lit. f (dopuszczającym oświetlenie poddasza przy użyciu okien w szczytach, otwarć dachowych, przy zachowaniu odległości co najmniej 1,5 m od krawędzi połaci dachu do krawędzi ścianki otwarcia dachowego). Co do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa to skarżący nie wskazuje konkretnie na czym miałoby polegać naruszenie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia skargi można wywnioskować, że chodzi tu o brak analizy zacienienia budynku na jego działce. W ocenie Sądu nie było jednak potrzeby sporządzania analizy zacienienia w niniejszej sprawie, ponieważ znajdujący się na działce skarżącego budynek mieszkalny nie posiada otworów okiennych od strony granicy. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (pkt 2). Z treści ww. przepisów wynika wyraźnie, że przeprowadzenie analizy zacienienia jest konieczne – i w ogóle możliwe – jedynie wówczas gdy budynek przesłaniany posiada przesłaniane okna, tj. okna od strony granicy z nieruchomością, na której posadowiony jest budynek przesłaniający. W świetle powyższego, wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawo budowlane - organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji publicznej nie są powołane do ochrony prawa własności (art. 140 i art. 144). Jeśli skarżący uważa, że jego prawo w tym zakresie zostało naruszone, powinien wystąpić na drogę postępowania cywilnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.