II OSK 1331/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 935/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 935/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. nakazał właścicielowi - Gminie [...] wykonanie, w terminie do dnia 15 lutego 2009 r., doraźnego zabezpieczenia budynku dworu w [...] polegającego na wykonaniu wymienionych w tej decyzji prac oraz w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. przeprowadzenie i zakończenie kompleksowych prac remontowych polegających na przeprowadzeniu wskazanych w jej treści robót. Na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wstrzymał wykonanie ww. decyzji (postanowienie z dnia [...] października 2015 r.) oraz zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie z dnia [...] października 2015 r.). Równolegle do podjętych działań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nakładającej przedmiotowy obowiązek, zobowiązana Gmina pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Gminy tytuł wykonawczy został skierowany do osoby niebędącej stroną w sprawie. Na poparcie powyższego Gmina wskazała na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], stwierdzającą, że pochodzące z nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie [...] ze wsią [...]" działki ewid. nr [...] oraz nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz umarzającą postępowanie odnośnie nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...], jednostka ewidencyjna [...], której konsekwencją "jest kwestionowanie prawa własności Gminy [...] do dworu w [...]". Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił Gminie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...][...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że we właściwej dla nieruchomości księdze wieczystej Gmina nadal figuruje jako właściciel, zaś decyzja Wojewody Małopolskiego na którą powołuje się Gmina jest decyzją nieostateczną – Gmina wniosła odwołanie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina, przytaczając argumentację jak we wniosku. Na skutek wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., m.in. na podstawie art. 17 § 1 i art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. (Dz.U. z 2014r., poz. 1619 ze zm.), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Z wypowiedzi organu odwoławczego wynika, że organ ten uznał, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją wypełniającą dyspozycję art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...], zarzucając temu postanowieniu naruszenie: art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu Gmina podtrzymała stanowisko, że w związku z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. istnieją podstawy do kwestionowania prawa własności Gminy do dworu w [...]. Jeśli Dwór ten nigdy nie był i nie jest własnością Gminy, to Gmina została błędnie zobowiązana do wykonywania prac remontowych, a związana z tym grzywna została nałożona nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając że skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo zinterpretował art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Trafnie także stwierdził, że w sprawie nie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego, albowiem stanowiąca podstawę wystawienia w dniu [...] marca 2014r. tytułu wykonawczego nr [...], decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], nakazująca wykonanie doraźnego zabezpieczenia budynku dworu w [...] oraz przeprowadzenie i zakończenie kompleksowych prac remontowych w ww. obiekcie, została skierowana do Gminy [...] jako właściciela wskazanego zabytku. Gmina została także wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany. Co istotne, ww. decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu, nadto – pozostaje w obrocie prawnym. Wprawdzie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o jej unieważnienie, niemniej postępowanie nadzorcze dotyczące tego aktu jest w toku i póki co nie spowodowało wyeliminowania z obrotu prawnego ww. orzeczenia. Stąd też, zdaniem Sądu, organ egzekucyjny (a zarazem wierzyciel) zasadnie uznał skarżącą za podmiot zobowiązany do wykonania ww. decyzji, i prawidłowo wskazał Gminę [...] w ww. tytule wykonawczym. Na powyższe zasadnie zwrócił uwagę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podkreślając w efekcie w ten sposób okoliczności istotne w kontekście przepisu art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dalej Sąd zauważył, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. przez organ konserwatorski, właścicielem zabytku była Gmina [...]. Wprawdzie już wówczas w toku było postępowanie reprywatyzacyjne, ale jak zaznaczono w uzasadnieniu ww. decyzji, "prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością przez Gminę [...] nie zostało ograniczone". Podniósł także, że w pełni rację ma organ odwoławczy wskazując, że póki decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nakładająca obowiązki na Gminę [...] pozostaje w obrocie prawnym, to brak jest podstaw by przyjąć, iż postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym wystawionym na jej podstawie i skierowanym do Gminy [...] jako podmiotu zobowiązanego, winno ulec umorzeniu z uwagi na błąd co do osoby zobowiązanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] kwestionując przedmiotowy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: 1/ art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie zachodzi przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania egzekucyjnego; 2/ art. 145 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy jej treść naruszała przepisy prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy; 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie orzeczenia i niewystarczające wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia wskazywanych przez skarżącą okoliczności dotyczących własności dworu w [...]; Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie Gmina wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W szczególności Gmina wskazała na prawomocną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzającą, że zespół dworsko-parkowy położony w [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.ps.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia w sprawie żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego artykułu, w związku z tym przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Jednakże przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż żaden z jej zarzutów nie okazał się zasadny. Sąd pierwszej instancji trafnie rozstrzygnął sprawę, uznając iż brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia organu administracji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naruszenia tej normy skarżąca Gmina upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd, że to przeciwko Gminie winno się toczyć postępowanie egzekucyjne, podczas gdy również tytuł wykonawczy został wystawiony przeciwko niewłaściwej osobie. Kwestię "niewłaściwej osoby" Gmina wiąże z faktem wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., w której stwierdzono, że zespół dworsko-parkowy położony w [...], obejmujący część obecnej działki nr [...], nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym, jak wskazano w skardze kasacyjnej, "(...) Gmina [...] nigdy nie była właścicielem Dworu w [...]". "Błąd co do osoby zobowiązanej", o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma miejsce, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązaną określono osobę, na której nie ciąży obowiązek spełnienia określonego świadczenia, co skutkuje faktycznym skierowaniem egzekucji przeciwko niewłaściwemu podmiotowi (porównaj: wyrok NSA z dnia 21.03.2017 r. sygn. akt II OSK 1819/16, LEX nr 2289934; zobacz także: P. Pietrasz. Komentarz do art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Kijowski R.D. (red.). Wyd. II, LEX/el 2015). W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła. Poza sporem pozostaje, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. nałożył na skarżącą Gminę obowiązek doraźnego zabezpieczenia budynku dworu w [...] polegającego na wykonaniu wymienionych w tej decyzji prac oraz w terminie do dnia 31 grudnia 2009r. przeprowadzenie i zakończenie kompleksowych prac remontowych polegających na przeprowadzeniu wskazanych w jej treści robót. W zawartym w aktach sprawy tytule wykonawczym nr [...] jako zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji również wskazano Gminę [...]. Bezspornym jest, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. prawo własności dworu w [...] przysługiwało skarżącej Gminie. Również i w dacie wydania zaskarżonego postanowienia prawo własności nadal Gminie przysługiwało, o czym świadczy stosowny wpis we właściwej dla nieruchomości księdze wieczystej. W tym miejscu przypomnieć należy, iż legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji sąd administracyjny bada mając na uwadze stan faktyczny i prawny właściwy na dzień jego wydania. W niniejszej sprawie na dzień [...] lutego 2016 r. kiedy to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Zatem zdarzenia, które miały miejsce po tej dacie co do zasady nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Bez znaczenia pozostaje więc fakt wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., w której stwierdzono, że zespół dworsko-parkowy położony w [...], obejmujący część obecnej działki nr [...], nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nadto jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż decyzja o niepodpadaniu pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie oznacza przywrócenia prawa własności, a to z uwagi na różnorodne stosunki prawne dotyczące takiego gruntu. Decyzja ta jedynie oznacza, że określona nieruchomość mogła być lub nie przejęta na cele reformy rolnej. Dopiero następcze działania prawne doprowadzić mogą do zmian w Dziale II Księgi wieczystej w zakresie oznaczenia właściciela nieruchomości. Dopóki więc w Księdze wieczystej wpisana jest Gmina jako właściciel, to taki wpis wiąże w sprawie. A zatem, jak już wyżej wskazano, zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Obrazy tego przepisu skarżąca Gmina upatruje w lakonicznym uzasadnieniu orzeczenia i niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn nieuwzględnienia wskazywanej przez skarżącego okoliczności dotyczących własności dworu w [...]. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę do uchylenia kontrolowanego orzeczenia wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zasadniczo może to mieć miejsce m.in. w sytuacji gdy sąd nie wskaże i nie wyjaśni podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem oprócz stron jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej, gdy ewentualnie zażąda tego, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, strona postępowania (porównaj: wyrok NSA z dnia 13.01.2016 r. sygn. akt II GSK 847/14, dostępny w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie uchybił ww. przepisowi w stopniu, który determinowałby uchylenie zaskarżonego wyroku z tego powodu. Czyniąc zadość normie art. 141 § 4 p.p.s.a w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd w sposób wystarczający wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił skargi Gminy, w tym dlaczego nie uznał jako argumentu, przemawiającego za wadliwością wydanego postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania administracyjnego, nieprawomocnego rozstrzygnięcia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 k.p.a. został sformułowany nieprecyzyjnie. Przepis ten składa się z ośmiu mniejszych jednostek redakcyjnych, zawierających samoistne podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W tej sytuacji jego zasadność nie mogła zostać zweryfikowana, nie wiadomo bowiem który konkretnie przepis – zdaniem skarżącej – został naruszony przez Sąd. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z podniesionych przez skarżącą Gminę podstaw kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna została oddalona. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.