II SA/Gl 1093/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Milówka z dnia 3 marca 2016 r. nr XVIII/93/2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku w gminie oddala skargę. Uchwałą Nr XXX/196/2012 z dnia 27 grudnia 2012 r. Rada Gminy Milówka przyjęła regulamin porządku i czystości na terenie Gminy (ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 26 lutego 2013 r., poz. 1969). W dniu 3 marca 2016 r. Rada Gminy Milówka uchwałą Nr XVIII/93/2016 wprowadziła zmiany do wymienionej powyżej uchwały. Uchwała w sprawie zmiany regulaminu utrzymania porządku i czystości obowiązującego na terenie Gminy Milówka wydana została z powołaniem się na art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1399 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1515 ze zm.). Pismem z dnia 22 września 2016 r. skargę na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego złożył Wojewoda Śląski, przywołując art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały Gminy Milówka z dnia 3 marca 2016 r. w całości – jako niezgodnej z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), w związku z art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż jako podstawę kwestionowanej uchwały Rada Gminy Milówka podała m.in. przepis art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten uległ nowelizacji, która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r. a została wprowadzona wymienioną powyżej ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. Nowe brzmienie otrzymał wówczas m.in. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.a ustawy. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie ze znowelizowanymi przepisami winien określać prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ustawy. Nadto na mocy art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit.a. Stosownie do unormowania zawartego w art. 11 ustawy zmieniającej, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ustawy zmienianej zachowały moc na okres na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 31 sierpnia 2016 r. Tym samym również obowiązujący na terenie Gminy Milówka regulamin utrzymania czystości i porządku, pomimo zmiany przepisu będącego podstawą jego uchwalenia, zachował moc prawną do dnia 31 sierpnia 2016 r. Jest to wyjątek od podstawowej reguły walidacyjnej, zgodnie z którą uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu. Wojewoda podniósł, że podstawę obowiązywania przepisów utrzymanych w mocy, w okresie po wejściu w życie ustawy zmieniającej przepis ustawowy upoważniający do ich wydania, nie stanowi zmieniony przepis upoważniający (tu: art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości), ale przepis przejściowy zamieszczony w ustawie, którą zmieniono dotychczasowy przepis udzielający upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego (tu: art. 11 ustawy zmieniającej). Zatem każda zmiana regulaminu dokonana po 1 stycznia 2015 r. będzie zmianą uchwały podjętej na podstawie przepisu ustawy, którego brzmienie sprzeczne jest z aktualnie obowiązującym. Tak rozumiana reguła walidacyjna (dotycząca obowiązywania aktu) znajduje swoje odzwierciedlenie także w treści przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), gdzie w § 32 ust. 2 wskazano, że jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, iż zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Powyższe, zgodnie z § 143 wspomnianego rozporządzenia, stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w § 33 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, a to w związku z treścią art. 11 ustawy zmieniającej, który zachował w mocy dotychczasowe regulaminy podjęte na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie dłużej jednak niż na 18 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej. Stąd też, zdaniem organu nadzoru w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw prawnych do nowelizacji uchwał zachowanych czasowo w mocy. Zgodnie bowiem z § 34 wymienionego rozporządzenia "nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość." W przypadku omawianej ustawy podstawy do takiej zmiany przepisy nie dają. W tej sytuacji zdaniem Wojewody jedyną dopuszczalną formą dostosowania regulaminu do nowego stanu prawnego może być zastąpienie dotychczas obowiązującej uchwały w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nowym aktem, uwzględniającym cały zakres delegacji zawarty w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym mu przepisem ustawy zmieniającej. Przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej należy bowiem odczytywać w kontekście wywodzonych z art. 2 Konstytucji zasad poprawnej legislacji i przejrzystości. Stosowanie się do zawartych w rozporządzeniu reguł służy zapewnieniu spójności i przejrzystości systemu prawnego. Dalej Wojewoda stwierdził, iż organy administracji publicznej, zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalności, są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa, i nie jest dopuszczalne pomijanie przez organy obowiązujących norm prawnych, czy też stosować je w sposób dowolny czy wybiorczy, są więc też związane normami prawnymi zawartymi w wymienionym rozporządzeniu. W konsekwencji w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę brzmienie art. 11 ustawy zmieniającej, rady gmin nie zostały upoważnione do dokonywania zmian w regulaminach czystości, które po 1 stycznia 2015 r. obowiązywały wyłącznie przejściowo. Wojewoda na marginesie podkreślił, że efektem działania Rady Gminy Milówka polegającego na zmianie regulaminu utrzymania czystości jest to, że po 31 sierpnia 2016 r. na terenie gminy Milówka przestał obowiązywać regulamin utrzymania porządku i czystości wprowadzony uchwałą z dnia 27 grudnia 2012 r. Dodał, że do dnia wniesienia niniejszej, skargi organowi nadzoru nie doręczono nowej uchwały w tym przedmiocie. Wystąpienie opisanych naruszeń przesądza, zdaniem Wojewody, o nieważności zaskarżonej uchwały, zaś upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie stosownego w tym względzie rozstrzygnięcia nadzorczego, stąd niezbędne było zastosowanie środka nadzorczego w myśl art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Milówka wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w istocie Wojewoda w treści skargi nie wskazał, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Milówka zmieniony zaskarżoną uchwałą jest w jakiejkolwiek części niezgodny z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015 r., w szczególności nie wskazał aby obecna treść Regulaminu nie zawierała uregulowania, które zostało zmienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.a tej ustawy. W ocenie Wójta po wejściu w życie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Gminy Milówka dostosowała Regulamin utrzymania czystości i porządku do zmienionego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.a ustawy. Nie ulega wątpliwości, że podejmując zaskarżoną uchwałę w dniu 3 marca 2016 r. istniała podstawa do dokonania zmiany uchwały w sprawie zmiany Regulaminu, bowiem obowiązywał przepis rangi ustawowej dający Radzie Gminy Milówka kompetencje w tym zakresie. Art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. nie niesie ze sobą zakazu modyfikacji uchwał wydanych na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na mocy tego przepisu nie uchylono bowiem art. 4, a tylko dokonano jego modyfikacji poprzez zmianę brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.a oraz dodanie przepisu art. 4 ust. 2a. Tylko w przypadku uchylenia art. 4 ustawy zarzuty skarżącego mogłyby okazać się trafne. Skoro jak wskazano powyżej art. 4 nie uchylono, obowiązywał on dalej w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, to możliwe było podjęcie przez Radę Gminy jej uchwały na jego podstawie. Stanowisko takie potwierdzone zostało w orzecznictwie. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przez Radę Gminy Milówka zasad techniki prawodawczej przy podjęciu zaskarżonej uchwały, to także nie jest on zasadny. Przepisy załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" są zbiorem dyrektyw skierowanych do organów uchwalających przepisy prawa wskazujących jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych. Zasady te nie służą jednak ocenie ważności obowiązującego prawa, gdyż ujęte w formie rozporządzenia nie wiążą w sensie normatywnym organu uchwałodawczego w procedurze stanowienia aktów, w tym aktów prawa miejscowego. Dlatego też Rada Gminy podejmując w dniu 3 marca 2016 r. zaskarżoną uchwałę nie naruszyła żadnego przepisu rangi ustawowej. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że jedyną dopuszczalną formą dostosowania regulaminu do nowego stanu prawnego może być zastąpienie dotychczas obowiązującej uchwały w przedmiocie podjęcia Regulaminu utrzymania porządku o czystości na terenie gminy całkiem nowym aktem uwzględniając cały zakres delegacji zawarty w art. 4 ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym mu przepisem ustawy zmieniającej. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. pełnomocnik Gminy Milówka wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumentację przedstawiona w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem jej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Milówka jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W sytuacji gdy organ nadzoru nie kwestionuje zgodności dokonanej zaskarżoną uchwałą zmiany Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Milówka z obowiązującą w dacie jej podjęcia treścią art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, w brzmieniu tego przepisu nadanym ustawą zmieniającą z 28 listopada 2014 r., rozstrzygnięcie skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy po wejściu w życie ustawy zmieniającej, w związku z treścią jej art. 11, dopuszczalna była zmiana obowiązującego wówczas przejściowo regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy i czy w konsekwencji dokonanie zmiany takiego regulaminu należy uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podziela w tym zakresie wyrażone w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 450/15, ex nr 1844689 stanowisko, że przepis art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r., poz. 87) nie niesie z sobą zakazu modyfikowania uchwał wydanych na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mocą tej ustawy nie uchylono bowiem art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jedynie dokonano modyfikacji tego przepisu poprzez zmianę brzmienia ust. 1 pkt 1 lit.a oraz poprzez dodanie ust. 2a w tym przepisie . Nie można też uznać, że podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały może stanowić bezsprzeczny fakt jej podjęcia z naruszeniem treści § 34 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. W orzecznictwie i w doktrynie prezentowany jest bowiem pogląd, podzielany przez skład orzekający, że zasady te jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, nie mogą służyć ocenie ważności obowiązującego prawa (zobacz m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, Lex nr 990131 i z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1886/11, Lex nr 1367217). Naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków dla oceny legalności utworzonych w ten sposób aktów prawnych (zobacz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 436/11, – Lex nr 1232234). W skardze organ nadzoru nie wskazuje przy tym aby w związku z naruszeniem przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały treści rozporządzenia powstał akt prawny niejasny, niezrozumiały, stwarzający problemy interpretacyjne i trudności w jego stosowaniu w praktyce. Nie można podzielić wyrażonego w tym kontekście w skardze stanowiska, że to w konsekwencji naruszenia § 34 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów w Gminie Milówka przestał po dniu 31 sierpnia 2016 r. obowiązywać regulamin utrzymania porządku i czystości. Stanowiska tego organ nadzoru zresztą w ogóle nie uzasadnił. Nie wynika ono też zdaniem Sądu z obowiązujących przepisów, a w szczególności z treści art. 11 ustawy zmieniającej. Zakładając racjonalność działania prawodawcy przewidzianą tym przepisem utratę mocy aktów prawa miejscowego należy bowiem odnieść tylko do tych aktów, które do dnia 31 sierpnia 2016 r. nie zostały dostosowane do wymogów wynikających z nowego brzmienia przepisów upoważniających do ich wydania, zgodnie z ich treścią nadaną ustawą zmieniającą. Trudno bowiem wskazać racjonalny normatywny powód dla którego po tym dniu miałby obowiązywać regulamin utrzymania porządku i czystości uchwalony do tej daty (po 31 stycznia 2015 r.) jako nowy akt, z uwzględnieniem nowej treści (nadanej ustawą zmieniającą) art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jednocześnie miałby przestać obowiązywać regulamin o identycznej treści, z tym że sformułowany (w tym samym okresie) w następstwie zmiany regulaminu uchwalonego w pierwotnej wersji w oparciu o treść art. 4 ustawy, w jej brzmieniu obowiązującym przed 1 lutego 2015 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tych wszystkich względów Sąd stanął na stanowisku, że naruszenie zaskarżoną uchwałą treści § 34 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej nie daje podstawy do przyjęcia, że została ona podjęta sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem uchwała lub zarządzenie gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dokonując interpretacji pojęcia sprzeczności z prawem należy zestawić regulacje ust. 1 i ust. 4 cytowanego przepisu. Z tego porównania wynika, że nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Za nieistotne naruszenie z kolei przyjmuje się taką obrazę przepisów prawa, w wyniku której treść rozstrzygnięcia pozostałaby identyczna z przyjętą w wyniku niezgodności z regulacją. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w przypadku niniejszej uchwały brak jest podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z porównania wymienionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nieistotne naruszenie prawa nie powinno prowadzić do wniesienie skargi przez organ nadzoru. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.