I OSK 2087/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 47/17 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 47/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. W. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej oraz orzekł o kosztach postępowania. Wyrok podjęto na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2016 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] o całkowite umorzenie zaległości alimentacyjnych. Wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną w wyniku wypadku komunikacyjnego w 1995 r. oraz udaru niedokrwiennego mózgu w 2003 r. w związku z czym jest trwale i całkowicie niezdolny do pracy oraz samodzielnej egzystencji. Otrzymuje 880,45 zł brutto renty, która zmniejszana jest o potrącenia alimentacyjne w kwocie 319,98 zł i odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 264,14 zł. Skarżącemu pozostaje kwota 176,09 zł, która nie pokrywa najpilniejszych potrzeb związanych z zakupem leków, środków czystości i innych niezbędnych rzeczy. Nie posiada także żadnego majątku. Wskazał, że alimenty zostały zasądzone bez badania zdolności do zarobkowania i możliwości ich spłaty. W 2003 r. zobowiązanie alimentacyjne dla wszystkich dzieci sięgało kwoty 900,00 zł, przy czym otrzymywał rentę w wysokości 532,00 zł, zaś alimenty były płacone stosownie do jego możliwości płatniczych. Decyzjami z dnia [...] marca 2016 r. oraz z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie zastosowania ulgi w spłacie należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym, tj. K. W. i M. W. oraz A. W. z uwagi na brak zaległości tego rodzaju. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent [...] odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz osób uprawnionych K. W. i M. W. W uzasadnieniu organ powołał art. 8b oraz art. 30 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 169, ze zm.; dalej jako ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) i wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia z dnia 25 lipca 2000 r. sygn. akt III R 60/00 nałożony został na skarżącego obowiązek alimentacyjny na rzecz K. i M. W. w wysokości po 200,00 zł miesięcznie na dziecko, łącznie 400,00 zł miesięcznie. W tym kontekście wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji zadłużenie wnioskodawcy z tytułu zaliczki alimentacyjnej wypłaconej na rzecz osób uprawnionych wyniosło 1 712,05 zł. Z informacji Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia-Śródmieścia z dnia 19 kwietnia 2016 r. wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było od dnia 15 listopada 1996 r. i było całkowicie bezskuteczne, a wierzyciele w toku całego postępowania nigdy nie otrzymali alimentów w pełnej zasądzonej wysokości. Organ podkreślił, że w okresie ostatnich siedmiu lat kwoty wyegzekwowane od skarżącego były niższe niż wysokość zasądzonych alimentów na dwoje dzieci, tj. niższe niż 400,00 zł. Mając to na uwadze organ uznał, że nie został spełniony ustawowy warunek skutecznej egzekucji alimentów w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia z art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) powołał przepis art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wyjaśnił, że ustawodawca uprawnia do skorzystania z ulgi w spłacie należności jedynie tych dłużników alimentacyjnych, którzy przez okres wskazany w tym przepisie w pełni wywiązywali się z obowiązku spłaty tych należności. Udzielenie ulgi w spłacie przez organ nie jest obligatoryjne, o czym świadczy sformułowanie "może umorzyć". Zaznaczył także, że na podstawie powołanego przepisu mogą zostać umorzone należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zatem dopuszczalne jest umorzenie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, tj. należności z których spłatą zalega skarżący. Następnie sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący nie spełnił przesłanek umorzenia wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem z informacji Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Wrocławia-Śródmieścia z dnia 19 kwietnia 2016 r. wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest od dnia 15 listopada 1996 r. i jest całkowicie bezskuteczne, a wierzyciele w toku całego postępowania nie otrzymywali alimentów w pełnej zasądzonej wysokości (z wyjątkiem 3 miesięcy). Zatem kwoty wyegzekwowane od skarżącego przez okres przynajmniej 3 lat nie były równe wysokości zasądzonych alimentów na dwoje dzieci, tj. kwocie 400,00 zł. Sąd zauważył przy tym, że sam skarżący wskazał, że potrącenie komornicze wynosi 319,98 zł miesięcznie. Sąd podkreślił także, że skarżący domaga się umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym powołując się na art. 30 ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a na podstawie powołanego przepisu udzielenie ulgi w spłacie przez organ nie jest obligatoryjne, o czym świadczy sformułowanie "może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć". Ustawodawca w art. 30 ust. 2 powołanej ustawy upoważnia organ do udzielenia ulgi w spłacie jedynie "należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego", a więc należności wymienionych w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Dłużnik alimentacyjny jest bowiem zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Uprawnienie dłużnika do ubiegania się o ulgę w spłacie z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów koresponduje z jego obowiązkiem z art. 27 ust. 1 wskazanej ustawy. Sąd uznał zatem, że na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie jest uprawniony do udzielenia ulgi w spłacie innych należności alimentacyjnych, w tym wymienionych w art. 28 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, czyli należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Sąd na potwierdzenie powyższego powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego wynika, że art. 30 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt 1 w którym Sąd oddalił w całości skargę. Zarzucił sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, a nie dotyczy należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732, ze zm.), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż dotyczy on także zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy o zaliczce alimentacyjnej; 2. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zgodne z tymi przepisami jest takie rozumienie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wedle którego przepis ten nie odnosi się do umarzania należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych, podczas, gdy prawidłowe rozumienie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że przyjęta przez sąd wykładnia art. 30 ust. 2 powołanej ustawy w sposób nieuprawniony i sprzeczny z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej negatywnie różnicuje sytuację skarżącego względem sytuacji innych dłużników alimentacyjnych - które to naruszenia (opisane zarówno w pkt 1, jak i 2 powyżej) skutkowały błędnym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że przepis art. 30 ust. 2 o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie i w konsekwencji błędnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas, gdy podlegała ona uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (który to przepis błędnie nie został zastosowany). Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na zasadzie art. 179a p.p.s.a., z uwagi na to, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione i ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a w razie nieskorzystania przez sąd I instancji z powyższej kompetencji uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części przez Naczelny Sąd Administracyjny i rozpatrzenie skargi, a następnie uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. - na zasadzie art. 188 p.p.s.a. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz przyznanie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kosztów zastępstwa prawnego (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu) w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych (w kwocie nie mniejszej jednak niż 50% stawki minimalnej), oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (1), naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (2). Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma zastosowanie do zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Oznacza to, że organ właściwy dłużnika może umorzyć należności powstałe we wszystkich trzech sytuacjach, czyli: z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaliczek alimentacyjnych oraz należności likwidatora funduszu alimentacyjnego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 30 ust. 2 organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Zauważyć trzeba, że przepis art. 30 powołanej ustawy reguluje dwie zasadniczo odrębne sytuacje, które mogą doprowadzić do uzyskania przez dłużnika alimentacyjnego ulgi w spłacie należności związanych z wypłatą przez Państwo świadczeń wynikających z obowiązku alimentacyjnego zobowiązanego. W ust. 1 przewidziano warunki, na jakich następuje umorzenie należności związanych m.in. z wypłatą zaliczek alimentacyjnych dokonywaną na rzecz osoby uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W tym przypadku decydujące znaczenie dla umorzenia należności ustawodawca przypisał konkretnym wartościom i okresom skuteczności egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego. Wniosek w tym zakresie rozpatrywany jest przez organ właściwy dłużnika. Z kolei zaś w ust. 2 określono warunki dla ulg w spłacie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym ich umorzenia. Możliwość skorzystania z przewidzianych tam rozwiązań powiązano z sytuacją dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego, którego wniosek rozpatruje organ właściwy wierzyciela. W analizowanej sprawie zasadnicza kwestia, opiera się na wykładni art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów, w zakresie w jakim można z niej wyprowadzić możliwość umorzenia należności powstałych tytułem zaliczek alimentacyjnych wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Brak wyraźnej dyspozycji ustawodawcy w tym zakresie nakazywał dokonać pogłębionej analizy prawnej, nie poprzestając jedynie na językowej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów. Zauważyć trzeba, że podejście sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r. I OSK 1095/11 oraz z dnia 17 października 2017 r. I OSK 3340/15, w których przyjęto, że norma art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy z 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Dokonując wykładni prokonstytucyjnej, opierającej się na treści art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że inne rozumienie tego przepisu powodowałoby nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) nadal taką możliwość posiadają. Pogląd taki został wyrażony również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 53412, w którym to orzeczeniu Sąd analogicznie wskazał, że art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać należy za uzasadniony. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie który podniósł, że taka sytuacja prowadziłoby to do gorszego traktowania dłużników z tytułu zaliczki alimentacyjnej. W szczególności zwrócić należy uwagę, że analiza znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku skarżącego wskazuje, że upatruje on przesłanek umorzenia wynikających właśnie z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem wskazuje on jedynie na swoją trudną sytuacje życiową. W toku postępowania organy zaś dokonały w szczególności analizy wniosku skarżącego pod kątem przesłanek wskazanych w ust. 1 powołanego przepisu wychodząc, jak już wskazano z błędnego przekonania, że art. 30 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz obie wydane w sprawie decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przeprowadzi analizę wniosku skarżącego pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym wniosek zawierający stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.