II OSK 1392/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1577/16 odrzucającego skargę K. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1577/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione. Sąd wskazał, że [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. "skargę" K. Z. "na zaniechanie przez Burmistrza [...] przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie bezprawnej wycinki zieleni przez J.P.". W skardze tej skarżąca wnosiła o doprowadzenie do podjęcia przez Burmistrza [...] przewidzianych prawem działań w związku z bezprawnym wycięciem przez J. P. zieleni. W uzasadnieniu tego wniosku wskazała w szczególności, że Burmistrz [...] przez ponad rok nie przeprowadził postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pomimo tego, że leży to w zakresie jego kompetencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., zakwalifikowawszy powyższą skargę jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziane w art. 37 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., orzekło o uznaniu tego zażalenia za nieuzasadnione. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przedstawił stanowisko, wedle którego Burmistrzowi [...] nie można zarzucić bezczynności w rozumieniu art. 37 k.p.a. Organ przyjął w szczególności, że "pismo żalącej się z dnia [...] czerwca 2015 r. nie mogło wszcząć żadnego postępowania administracyjnego, w efekcie którego winna być wydana decyzja lub postanowienie". W treści orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zawarto pouczenie, że jest ono ostateczne. K. Z. wniosła skargę do Sądu na wyżej wskazane postanowienie, wyrażając niezadowolenie ze sposobu załatwienia jej sprawy. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, czy też rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznanie skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W szczególności podkreślił, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. nie jest postanowieniem kończącym postępowanie – bez względu na przyczyny, dla których organ uznał zażalenie za nieuzasadnione; dotyczy to także przypadku, gdy w ocenie organu nie doszło czy też nie mogło dojść do wszczęcia postępowania, w wyniku którego winna być wydana decyzja lub postanowienie. Wprawdzie dotyka ono wtedy kwestii materialnych – kwestii istnienia stosunku materialnoprawnego oraz kwestii istnienia sprawy administracyjnej – ale nie można powiedzieć, że sprawę tę rozstrzyga co do istoty, ani tym bardziej, że kończy postępowanie w sprawie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła K. Z., zaskarżając je w całości oraz zarzucając naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, że postanowienie z [...] września 2016 r. nie mieści się w katalogu aktów podlegających kontroli sądowej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem postanowienie to może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, poprzez odrzucenie skargi pomimo tego, że rozpoznanie zaskarżonego postanowienia mieści się w katalogu aktów podlegających kontroli sądowej. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie w trybie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] września 2016 r., wydane na podstawie art. 37 k.p.a. Należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że postanowienie, które organ wyższego stopnia wydaje w następstwie rozpatrzenia zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 37 k.p.a. ma charakter jedynie incydentalny w stosunku do przedmiotu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że organ administracji właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Postanowienie to jest zaliczane do wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczy poszczególnych kwestii wynikłych w trakcie tego postępowania. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie służy na nie zażalenie, gdyż k.p.a. tego nie przewiduje (art. 141 § 1 k.p.a.) Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05, postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13). Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w wypadku uznania, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. jest niezaskarżalne, Sąd pierwszej instancji powinien rozpatrzyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Wskazać bowiem należy, że skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze wyraźnie wskazała, że jest to skarga na postanowienie z [...] września 2016 r. Brak było zatem podstaw do uznania, że skarga wniesiona przez skarżącą stanowi w istocie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Podkreślić należy, że w art. 57 § 1 p.p.s.a. zostały określone wymogi, jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego. Wynika z nich m.in. obowiązek strony polegający na konieczności określenia: zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; czy określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powyższy przepis jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ani sąd, ani organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, ani ktokolwiek inny, nie jest uprawniony do określenia przedmiotu zaskarżenia za skarżącego. To skarżący decyduje, który konkretnie akt lub czynność albo bezczynność będą przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.