I OSK 1899/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1925/16 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od S. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1899/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę S. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił żadnego za zarzutów skargi, zgodził się ze stanowiskiem organu odnośnie do braku we wniosku S. przedmiotu postępowania mieszczącego się w zakresie pojęcia "informacja sektora publicznego", a decyzje organu zostały uchylone wyłącznie z powodu braku podstaw do ich wydania. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r. poz. 352 ze zm.), dalej ustawa, prawidłowe byłoby zawiadomienie wnioskodawcy przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego. Sąd Wojewódzki uznał, że skoro przedmiot żądania S. (udostępnienie informacji sektora publicznego w zakresie kalendarza spotkań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w okresie od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji oraz księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji) nie dotyczył informacji sektora publicznego podlegającej ponownemu wykorzystaniu, to nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnych w trybie ustawy i należało je uchylić. Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożyło S. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło mu naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego: 1/ art. 1 w związku z art. 7 ustawy, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustawa znajduje zastosowanie wyłącznie do informacji, które na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), dalej u.d.i.p., posiadają status informacji publicznej, podczas gdy te ustawy stanowią różne tryby o odmiennych celach i podstawowych pojęciach, wobec czego nie mogą być zrównywane, 2/ art. 2 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego, 3/ art. 2 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje będące informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p.; II. Przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania: 1/ art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ocenę sprawy w kontekście prawa do informacji publicznej, a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że podmiot zobowiązany prawidłowo uznał, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego, 3/ art. 151 p.p.s.a. w związku z 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności pominięcie w swoich rozważaniach kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę, co doprowadziło do oddalenia skargi. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji go poprzedzających w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, że choć formalnie wyrok Sądu I instancji okazał się korzystny dla skarżącego S., bowiem uchylone zostały decyzje o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, to jednakże ocena prawna zawarta w tym wyroku, zgodnie z którą żądane informacje ("udostępnienie informacji sektora publicznego w zakresie kalendarza spotkań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w okresie od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji oraz księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji") nie dotyczyły informacji sektora publicznego podlegającej ponownemu wykorzystaniu, spowodowała, że S. wniosło skargę kasacyjną, w której kwestionuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Tym samym, mimo zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów zarówno materialnych jak i procesowych, wynik sprawy determinowany jest wyłącznie przez odniesienie do ww. oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pojęcie informacji sektora publicznego jest oparte na pojęciu dokumentu w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2013/37/UE i stanowi każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, będącą w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia lub przekazywania w celu ponownego wykorzystania (art. 2 ust. 1 ustawy). Powyższa definicja, choć szeroko zakreśla ramy pojęcia informacji sektora publicznego, to jednak nie odnosi się do funkcjonalnego aspektu instytucji ponownego wykorzystania. Ona zaś dopiero wyznacza zakres przedmiotowy informacji podlegającej udostępnieniu na gruncie ustawy. Tym samym odwoływanie się wyłącznie do zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy definicji informacji sektora publicznego jest niewystarczające dla oceny poprawności reakcji organu na wniosek o powtórne wykorzystanie. Natomiast przez ponowne wykorzystywanie informacji, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy., należy rozumieć wykorzystywanie owej informacji w celach innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Istotne jest wskazanie pierwotności publicznego celu wytworzenia informacji. Tym samym – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie sposób abstrahować od publicznego charakteru informacji, której udostępnienia domaga się strona w celu jej ponownego wykorzystania. Przy czym ustawodawca pierwotny cel publiczny definiuje wąsko, odnosząc go wyłącznie do przeznaczenia, dla jakiego sektora publicznego informacja została wytworzona (A.Piskorz-Ryń, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne WK 2018 r.). Wskazywanie w art. 2 ust. 2 ustawy na cel wytworzenia informacji sektora publicznego ewidentnie odwołuje się do publicznego celu wytworzenia informacji podlegającej udostępnieniu na gruncie przepisów ustawy. Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego będącej w posiadaniu podmiotów zobowiązanych, to jej używanie przez każdego w celu komercyjnym lub niekomercyjnym dla wytworzenia produktów, dóbr lub usług o wartości dodanej w innym celu niż wykonywanie zadań publicznych (A.Piskorz-Ryń, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne WK 2018 r.). Rozumie się je również jako publiczne prawo podmiotowe gwarantujące uzyskanie informacji publicznej m.in. w celu osiągnięcia przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści, która jest uwarunkowana wykonaniem przez podmiot zobowiązany operacji na informacjach publicznych lub wyrażeniem przez podmiot zobowiązany zgody na eksploatację informacji publicznych objętych prawami własności intelektualnej, o ile podmiot zobowiązany posiada takowe uprawnienia (B.Banaszak, M.Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012/4). Na pierwotny cel publiczny wytworzenia informacji, związany ściśle z wykonywaniem zadania publicznego, zwraca także uwagę orzecznictwo podkreślając, że analiza art. 1 i art. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że ponowne wykorzystywanie informacji może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, bowiem ideą ustawy jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Tym samym przepisy ustawy znajdują zastosowanie jedynie do takich informacji, które będą posiadały status informacji publicznej, a odmienna interpretacja art. 1 i art. 2 prowadziłaby do wniosku, że skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, to przepisy u.d.i.p. straciłyby rację bytu, a tym samym na gruncie ustawy każdy uzyskałby dostęp do informacji, która nie podlegałaby udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. (wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1614/17, wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Wa 1925/16; z dnia 22 listopada 2016 r., II SAB/Wa 586/16). Zatem informacja sektora publicznego – poza zasobem bibliotek, archiwów i muzeów niestanowiącym informacji publicznej – obejmuje informację publiczną będącą w posiadaniu podmiotów zobowiązanych. Prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju aktywność organizacyjno-techniczna stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17). Prawidłowe tym samym było stanowisko Sądu I instancji, który wskazał na istotność pierwotnego celu publicznego wytworzenia informacji związanego ściśle z wykonywaniem zadania publicznego. Nie mógł także przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 7 ustawy. W ustępie 1 stanowi on, że przepisy ustawy nie naruszają zasad dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że nie określa ona własnych zasad dostępu do informacji. Dostęp do informacji publicznej jest realizowany na przykład na zasadach określonych w u.d.i.p. Dostęp ten nie oznacza automatycznego prawa do ponownego wykorzystywania, poza wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (np. BIP). Stąd w celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości w art. 7 ust. 1 ustawy wprowadza się zasadę, że ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania oraz innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego (art. 1 ust. 3 dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.). Skoro ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego dotyczy wykorzystania informacji w celu innym niż pierwotny cel publiczny (art. 2 ust. 2 ustawy), to treść art. 7 ust. 1 ustawy uzasadnia wniosek, że jeżeli podmiot zobowiązany stwierdzi, że ma do czynienia z żądaniem, które podlega przepisom u.d.i.p. (tzn. w ocenie wnioskodawcy dotyczy działalności, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, co następnie jest oceniane przez organ na podstawie u.d.i.p.) bądź innym określającym zasady dostępu do informacji, to nie ma podstaw do tego, by w takiej sytuacji stosować przepisy ustawy. W takim przypadku uzasadnione jest poinformowanie o tej okoliczności zainteresowanego, ze wskazaniem na treść art. 7 ust. 1 ustawy, a jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustaw, o których mowa w tym przepisie, uzasadniona jest realizacja dostępu w sposób i formie w nich przewidzianych (por. M. Sakowska-Baryła w: Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wyd. Ministerstwo Cyfryzacji, Warszawa 2016 r., str. 53). Zatem zasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że jeżeli określona informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ponieważ stanowi informację związaną ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tego rodzaju informacji (taki charakter niewątpliwie miały informacje żądane we wniosku z [...] czerwca 2016 r. - terminarz spotkań i księga wejść/wyjść), nie może być również kwalifikowana jako informacja sektora publicznego. Informacja związana ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tego rodzaju informacji, nie będąc informacją o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, nie może być bowiem traktowana jako informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. jako informacja wytworzona "dla celu publicznego" (wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 1818/17). Kwestie te były zresztą szeroko omawiane w orzecznictwie i nie wzbudzają kontrowersji (wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1695/17, z dnia 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1719/17) W tej sytuacji nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic danej sprawy (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11), a także w przypadku, gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12), bądź gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia lub powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, a także gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12). W niniejszej sprawie sytuacje takie nie wystąpiły. Z kolei zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., ze względu na charakter tych przepisów, nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Wydając wyrok Sąd musi oprzeć się na którymś z nich, lecz jest to pochodna dokonanej w oparciu o inne przepisy oceny prawnej. Ocena ta stanowi podstawę do uwzględniania (art. 145 § 1 pkt 1), bądź oddalenia (art. 151) skargi. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki uchylił decyzje organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., bowiem nie było podstaw do wydania decyzji w trybie ustawy, a skarżące kasacyjnie S. nie zakwestionowało zasadności takiego rozstrzygnięcia, koncentrując się wyłącznie na dokonanej ocenie prawnej charakteru żądanej informacji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.