II SA/Wa 1925/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie przez Stowarzyszenie – [...] informacji publicznej w zakresie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz księgi wejść i wyjść gości Ministerstwa (rejestru wejść/wyjść), w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia tej informacji. Decyzja została wydana podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 25 list. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: W dniu [...] czerwca 2016 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek [...] o udostępnienie informacji sektora publicznego w zakresie kalendarza spotkań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w okresie od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji oraz księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., na zasadzie art. 23 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 w zw. z art. 6 ust 4 pkt 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie wskazanej informacji, z uwagi na wewnętrzny, roboczy i techniczny charakter żądanych dokumentów oraz fakt, że prowadzenie takiej dokumentacji nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenia spawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r., organ utrzymał w mocy poprzedzające rozstrzygnięcie. W argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na definicje pojęcia "informacja sektora publicznego", znajdująca się w art. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego oraz na zamieszczony w art. 6 tej ustawy, katalog okoliczności prawnych oraz faktycznych, których zaistnienie stanowi przesłankę ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego i tym samym ich udostępnienia. Minister przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt i OSK 2914/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1055/14 i z argumentacji zawartej w tych orzeczeniach, wywiódł, iż prowadzenie kalendarza spotkań Ministra oraz księgi wejść i wyjść gości nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego określonych prawem. Kalendarz spotkań Ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Kalendarz taki jest narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy miało ono miejsce. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Natomiast dokumentację wewnętrzną należy rozumieć "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji (...) Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Kalendarz stanowi przedmiot roboczy, biurowy, służący co prawda realizacji zadań publicznych, jednakże nieprzesądzający o kierunkach działania ministra i nienależący do zakresu jego zadań publicznych określonych prawem. W ocenie organu, żądane dokumenty nie spełniają warunków, aby było możliwe ich udostępnienie i przekazanie, jako informacje sektora publicznego, do ponownego wykorzystania. Stowarzyszenie [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej opisanej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zarzuciło naruszenie: 1. - art. 54 ust. 1 Konstytucji RP; 2. - art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, poprzez uznanie, że wytworzenie żądanej informacji nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra określonych prawem; - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa, poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez niedostatecznie wyjaśnienie faktyczne sprawy. W konkluzji skargi Stowarzyszenie wniosło o uchylenie skarżonych decyzji oraz zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż w jego ocenie, wytworzenie zarówno kalendarza spotkań jak i księgi wejść i wyjść wynika z zadań publicznych Ministra. Minister jest naczelnym organem władzy państwowej oraz członkiem Rady Ministrów, który został powołany do wykonywania zadań publicznych. Dodatkowo tzw. Ministrowie Resortowi kierują określonymi działami administracji rządowej. Wszelkie więc zadania wykonywane przez Ministra są zadania publicznymi, bowiem w tym celu tj. wykonywania zadań publicznych został on powołany na Urząd. A contrario, należy podkreślić, że Organ ten nie wykonuje żadnych "zadań prywatnych". Skoro, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa, wszelkie dokumenty wytworzone przez Ministra należą do zakresu zadań publicznych Ministra określonych prawem. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu, nie ma żadnego orzecznictwa stwierdzającego, że prowadzenie księgi wejść/wyjść oraz kalendarza spotkań nie należy do zadań publicznych określonych prawem. Powołany wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13 nie dotyczy bowiem informacji sektora publicznego, a wniosków o udostępnienie informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż istotą sprawy było wykazanie charakteru żądanych dokumentów, które w orzecznictwie sadów administracyjnych nie zostały zakwalifikowane jako przedmiot informacji publicznej. Charakter tych dokumentów nie zmienia się z uwagi na zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, pomimo, iż pojęcie "informacja sektora publicznego" użyte w przepisach tej ustawy, jest szersze niż pojęcie "informacja publiczna" użyte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jedynie co do samego żądania uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej decyzji, jednakże nie z przyczyn podniesionych w skardze. Argumentacja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, co do istoty sprawy – to jest dotycząca braku we wniosku Stowarzyszenia [...] przedmiotu postępowania mieszczącego się w zakresie pojęcia "informacja sektora publicznego" – jest prawidłowa. Jednakże w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tego typu sprawy nie można było załatwić w formie decyzji, wydanej w trybie przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Analiza przepisów art. 1 i art. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystywanie informacji przez użytkownika może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem ustawy jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 ustawy), aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznemu niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058. Zatem, nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej jako informacja publiczna. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. Rejestr wejść/wyjść do i z danego obiektu, będącego siedzibą organu władzy publicznej, jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania danego Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Także kalendarz Ministra nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz ten nie stanowi dokumentu urzędowego, nie jest oświadczeniem woli, ani oświadczeniem wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Kalendarz Ministra stanowi przedmiot roboczy, biurowy. Jest on pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu. Kalendarz Ministra nie został stworzony na potrzeby podmiotów zewnętrznych. W tej materii porównaj wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15 oraz z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 a także wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14. Tym samym, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w uzasadnieniu decyzji, prawidłowo uznał, że księga wejść i wyjść oraz kalendarz Ministra nie stanowią informacji sektora publicznego i dlatego nie podlegają ponownemu udostępnieniu, na wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Żądane we w tym wniosku informacje nie zostały wytworzone w celu publicznym, o jakim mowa w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Dlatego w tym stanie sprawy, prawidłowe byłoby zawiadomienie (w ustawowym terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 ustawy) przez organ wnioskodawcy pismem, że żądane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego - z odpowiednim powołaniem się na art. 21 ustawy - co było by równoznaczne ze stwierdzeniem, że informację, których dotyczył wniosek nie stanowią informacji sektora publicznego w rozumieniu powyższej ustawy. Skoro przedmiot żądania Stowarzyszenia nie dotyczył informacji sektora publicznego podlegającej ponownemu wykorzystywaniu, to nie było podstaw do wydawania przez organ, w tego typu spawie, decyzji administracyjnej w trybie przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego i dlatego zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą należało uchylić. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wszystkie zarzuty skargi są chybione. Przepisu art. 54 ust. 1 Konstytucji RP nie można utożsamiać z bezwarunkowym uprawnieniem do żądania wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Powszechne prawo do informacji, określone w art. 54 ust. 1 Konstytucji, podlega bowiem ograniczeniom przewidzianym w art. 31 ust. 3 Konstytucji i ograniczenie wykonywania tego prawa zostało szczegółowo uregulowane w przepisach ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Zarzut naruszenia przez organ art. 6 ust. 4 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego jest o tyle chybiony, iż przedmiot niniejszej spawy w ogóle nie miesi się w zakresie przedmiotowym wskazanej ustawy (co wykazano wyżej). Zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 8 i art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3, Kpa jest także chybiony, albowiem organ w uzasadnieniu decyzji dokładnie wskazał z jakich powodów i w oparciu o jakie przepisy oraz jakie orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, iż przedmiot niniejszej spawy nie miesi się w zakresie przedmiotowym ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Sam materiał spawy i uzasadnienie decyzji przeczy zasadności tego zarzutu. Wskazać także należy, iż Stowarzyszenia [...] precyzując w skardze swoje żądania, całkowicie abstrahuje od zakresu uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych, żądając między innymi w niniejszej sprawie wydania orzeczenia w zakresie "zobowiązania organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Po pierwsze, przedmiot niniejszej sprawy nie dotyczy udostępnienie informacji publicznej, ale (co wynika z wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r.) wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji publicznej sektora publicznego w trybie przepisów ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Po drugie, przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na decyzję o odmowie zgody na ponowne wykorzystanie informacji z sektora publicznego a nie skarga na bezczynność organu. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, ale jedynie kontroluje legalność konkretnego rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Z tych wszystkich wyżej wskazanych przyczyn, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a) oraz art. 132 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.