II SA/Go 952/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił czasowego odebrania S.L. pięciu psów tj. trzech suczek i dwóch psów rasy mieszanej, utrzymywanych do dnia 5 kwietnia 2016 r. na posesji [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Fundacja Obrony Praw Zwierząt "A", wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. dokonanie czasowego odebrania S.L. pięciu psów, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podało, że Fundacja "A" nie może być uznana za stronę postępowania w niniejszej sprawie, gdyż według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Kolegium zauważyło, że w aktach spawy brak jest postanowienia o dopuszczeniu Fundacji "A" do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zdaniem organu sam fakt odbioru zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. i wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie odbioru zwierząt nie nadaje Fundacji statusu strony ani podmiotu na prawach strony. W rozpoznawanej sprawie Fundacja wniosła o wszczęcie postępowania, jednak nie wystąpiła o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony. Z akt sprawy wynika co prawda, że skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednak błędne uznanie przez organ organizacji społecznej za stronę nie może skutkować nadaniem jej automatycznie takiego statusu i powinno podlegać weryfikacji przez organ drugiej instancji. Fundacja "A" nie miała legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Fundacja Obrony Zwierząt A wnosząc o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej je decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: 1. art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 oraz 3 u.o.z. poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego; 2. art. 28 oraz art. 31 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 oraz 3 u.o.z. poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego z uwagi na niezłożenie wniosku o udział w sprawie, podczas gdy w ocenie skarżącej spełniony został warunek udziału w postępowaniu przez organizację społeczną; 3. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 31 ust 2 i 4 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, pomimo, iż skarżący został dopuszczony do udziału w sprawie, a organ nie wydał zarówno postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej; 4. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie prawdy obiektywnej, a także nie uwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego przy rozpatrywaniu sprawy poprzez nieuwzględnienie sytuacji skarżącego, który działał w zaufaniu do organów, a w konsekwencji uznano, iż nie ma przymiotu w sprawie, pomimo że organizacja społeczna jest zainteresowana udziałem w postępowaniu; 5. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w zakresie zasadności wydanej decyzji przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem skargi było postanowienie z dnia [...] września 2016r., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania, przyjmując, że wnosząca odwołanie Fundacja "A" nie może być uznana za stronę postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. Przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, bądź podmiotowym, a przyczyny podmiotowe obejmują m.n. przypadki wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji (uprawnienia) do wniesienia tego środka zaskarżenia wobec braku przymiotu strony (art. 28 k.p.a.). Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1. wszczęcia postępowania, 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei art. 31 § 2 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś stosownie do art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Jak wskazuje się w doktrynie z powyższej regulacji wynika, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku, bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie (por. Andrzej Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, stan prawny 2016.08.01 oraz Marta Romańska: Komentarz do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, stan prawny 2015.07.01). Zacytowane wyżej poglądy doktryny Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. W ocenie Sądu błędne jest zatem stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że brak formalnego postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. zamyka drogę do traktowania organizacji jako podmiotu na prawach strony. Wprawdzie pogląd taki został wyrażony w cytowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2015 r. (II SA/Kr 1383/15, LEX nr 1971536), jednak to orzeczenie należy uznać za odosobnione, bowiem w innych orzeczeniach, także tego samego Sądu wyrażony został prawidłowy pogląd, że samo wszczęcie postępowania w wyniku uwzględnienia żądania organizacji społecznej (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) powoduje, że nabywa ona status uczestnika tego postępowania na prawach strony (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016r., II SA/Kr 1075/16, a także np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1726/11, Lex 1109965 z 24 września 2013 r., VII SA/Wa 905/13, LEX nr 1622833 oraz z dnia 13 marca 2014 r. VII SA/Wa 2282/13, LEX nr 1468380) Interpretacja art. 31 k.p.a. zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organizacja społeczna powinna po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania (i jego wszczęciu przez organ) dodatkowo składać osobny wniosek o dopuszczenie jej do udziału w tym właśnie postępowaniu, cechuje się nadmiernym formalizmem i nie wynika z przedmiotowego przepisu, natomiast spowodowałaby mnożenie zarówno wniosków organizacji jak i postanowień organu o zasadniczo identycznych uzasadnieniach. Stanowisko, że organizacja społeczna powinna składać dwa identycznie umotywowane wnioski w tej samej sprawie, jeden o wszczęcie postępowania, a drugi o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, wszczętym z jej inicjatywy, trudno uznać za racjonalne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne jest to, że skarżąca organizacja wniosła o wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia. Organ administracyjny wszczął postępowanie w związku z wpłynięciem tego wniosku. Z akt sprawy wynika, że przed organem I Instancji skarżąca organizacja traktowana była jako uczestnik na prawach strony, doręczono jej zawiadomienie o wszczęciu postepowania, o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz decyzję organu I instancji. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej nie istniała konieczność wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, bowiem uwzględnienie żądania wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej spowodowało, iż skarżąca organizacja społeczna uzyskała na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. legitymację do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, a tym samym wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Stwierdzając w tej sytuacji niedopuszczalność odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.