I OSK 1881/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1351/16 w sprawie ze skargi A. D. na czynność Starosty [...] w przedmiocie wpisania terminów ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1351/16 stwierdził bezskuteczność wpisu daty ważności uprawnienia kategorii A, B, C, BE, CE i T w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy A. D. (dalej: "skarżący") nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Starosta [...] [...] czerwca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o potwierdzenie posiadania kwalifikacji zawodowej, wydał prawo jazdy nr [...] kat. AM, A1, A2, A, B1, B, C1, C, BE, C1E, CE, D1E, DE, T, w którym w rubryce 11 (data ważności uprawnienia), odnośnie wszystkich kategorii wpisano datę "18.06.21". Skarżący pismem z 11 lipca 2016 r. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na dokonaniu, w kolumnie nr 11 prawa jazdy w wierszach AM, A1, A2, A, B1, BE i T, wpisów terminów ważności przysługujących mu uprawnień, poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy pozbawionego powyższych wpisów. Skarżący podniósł, że złożony przez niego wniosek dotyczył wyłącznie zmian w zakresie kategorii uprawnień okresowych C1, C1+E, C, C+E. Wskazał, że posiada bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B, BE i T. Dlatego też organ nie mógł wykroczyć poza zakres wniosku i ograniczyć mu ważności wcześniej nabytych bezterminowo uprawnień. Starosta [...] w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. podał, że [...] czerwca 2016 r. w stosunku do skarżącego wydano orzeczenie lekarskie nr [...] dotyczące następujących kategorii prawa jazdy: AM, A2, A1, A, B1, B, C1, C, D1, D, B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E, T, w którym jako datę ponownego badania podano 18 czerwca 2021 r. Wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 10 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231 ze zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 24 lutego 2016 r."), zobowiązany był uwzględnić ten termin w wydawanym prawie jazdy. Skarżący pismem z 26 sierpnia 2016 r. wniósł skargę na ww. czynność Starosty [...] polegającą na dokonaniu, w wydanym [...] czerwca 2016 r. dokumencie prawa jazdy, wpisów terminów ważności przysługujących skarżącemu uprawnień w kolumnie nr 11. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie: 1. § 29 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w dacie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami skarżący posiadał bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B, BE, T, których data ważności nie została ograniczona żadnym orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym; 2. § 10 ust. 1 lit. c rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r., poprzez: a. przeprowadzenie przez organ nieprawidłowej weryfikacji dokumentów, w tym orzeczenia lekarskiego z [...] czerwca 2016 r., z aktami ewidencyjnymi w zakresie posiadanych przez skarżącego uprawnień, w sytuacji gdy prawidłowa weryfikacja, uwzględniająca m.in. wydaną [...] lipca 2011 r. decyzję administracyjną w niemal identycznym stanie faktycznym, powinna prowadzić do wniosku, że uprawnienia skarżącego w zakresie kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A,B1, BE, T nie zostały ograniczone żadnym terminem ważności; b. nadanie zawartemu w orzeczeniu lekarskiemu z [...] czerwca 2016 r. słowu "kierowca''' znaczenia, które z treści tego orzeczenia nie wynika, tj. że dotyczy ono wszystkich kategorii uprawnień skarżącego, a więc również kierowania pojazdami AM, A1, A2, A,B1, BE, T, w sytuacji gdy w treści tego orzeczenia nie wyszczególniono powołanych kategorii, a złożony przez skarżącego wniosek wraz ze świadectwem kwalifikacji, orzeczeniem psychologicznym, oraz wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku kierowcy, wskazują jednoznacznie na zakres żądania skarżącego kierowanego względem organu i cel poddania się przez niego badaniom okresowym; 3. § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. na przyjęciu, że w trybie art. 39f ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 15 ustawy o kierujących pojazdami, w sytuacji stwierdzenia przez lekarza braku przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy, dokonuje się oprócz wpisu okresu ważności uprawnień w zakresie kategorii C, C1+E, C, C+E, również wpisu ważności kategorii AM, A1, A2, A, B1, BE, T, podczas gdy w zakresie dokonania wpisów ważności uprawnień we wnioskowanym przez skarżącego trybie poszczególnych kategorii, powinien znaleźć zastosowanie § 10 ust. 5 ww. rozporządzenia; 4. art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627, z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący jest osobą ubiegającą się o wydanie prawa jazdy, podczas gdy jego wniosek dotyczył dokonania wpisu potwierdzającego odbycie kwalifikacji, a który to następuje w formie wymiany dokumentu prawa jazdy, do którego zastosowanie znajdują przepisy art. 15 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 39j ustawy o transporcie drogowym; 5. art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w odniesieniu do wskazanego okresu ważności do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A,B1, BE, T, podczas gdy przepis ten stosuje się do określania ważności dokumentu prawa jazdy; 6. art. 15 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 39j ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zawarte we wniosku skarżącego żądanie dokonania wpisu w dokumencie prawa jazdy potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji w zakresie kategorii C, C1+E, C, C+E, wobec użycia w orzeczeniu lekarskim załączonym do tego wniosku słowa "kierowca" i wskazania przez lekarza "terminu kolejnego badania okresowego", uprawnia organ do rozszerzenia jego zakresu o ustalenie terminu ważności prawa do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A,B1, BE, T; 7. załącznika nr 2 do rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników (Dz.U. Nr 69, poz. 332 ze zm.), zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy poprzez błędną wykładnię obowiązującego wzoru orzeczenia lekarskiego, polegającą na nadaniu nieprawidłowego znaczenia wskazanemu w orzeczeniu "terminowi następnego badania okresowego", poprzez przyjęcie, że wyznaczony przez lekarza termin następnego badania okresowego jest równoznaczny z określeniem terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami, podczas gdy prawidłowa wykładania tego wzoru prowadzi do wniosku, że termin ten wyznaczany jest przez lekarza jedynie na potrzeby realizacji obowiązku podlegania badaniom okresowym przez kierowców i w przypadku nie stwierdzenia przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku kierowcy, nie ogranicza on jego bezterminowych uprawnień. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi powołując się na treść art. 39j ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazał, że obowiązek poddawania się badaniom lekarskim nie ogranicza się tylko do kierowców pojazdów kategorii C1, C, C1+E, C+E, D1, D, D1+E, D+E, ale obejmuje również kierowców pojazdów kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Podał, że w orzeczeniu lekarskim nr [...], w zakresie stanowiska pracy, którego badanie dotyczyło, lekarz wpisał "kierowcy", nie uszczegóławiając kategorii prawa jazdy. Zdaniem organu, skoro obowiązek poddania się badaniom lekarskim nie ogranicza się tylko do kierowców wykonujących przewóz drogowy pojazdami, do których kierowania wymagane jest prawo jazdy kategorii C1, C, D1, D, C1+E, C+E, D1+E, D+E, to użyte przez lekarza określenie nie pozostawia wątpliwości, że badanie dotyczyło wszystkich kategorii prawa jazdy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r., Starosta stwierdził, że przepis ten, stosowany literalnie, stałby w sprzeczności z art. 13 ust. 1, ust. 4, ust. 5 pkt 6, ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 10 ust. 3 pkt 10 i ust. 5 ww. rozporządzenia. Bezwzględne zastosowanie przepisu uniemożliwiałoby bowiem określenie daty ważności uprawnień objętych systemem kwalifikacji (np. C1, C) w przypadku kierowców, którzy na dzień wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami nie posiadali takiego wpisu w prawie jazdy. Oznaczałoby to również, że np. osoba posiadająca w dniu wejść w życie ustawy o kierujących pojazdami uprawnienia kategorii B nieograniczone orzeczeniem lekarskim bezterminowe uprawnienia zachowałaby do końca życia, niezależnie od stanu zdrowia i wszelkich badań lekarskich, wykonywanych w terminie późniejszym. Starosta [...] stwierdził, że § 29 ww. rozporządzenia znajduje zastosowanie w przypadku bezterminowych uprawnień uzyskanych przed wejściem w życie przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które później nie zostały ograniczone żadnym orzeczeniem lekarskim. Odnośnie zarzutu naruszenia § 10 ust. 1 lit. c rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r., Starosta stwierdził, że w niniejszym postępowaniu związany był treścią orzeczenia lekarskiego z [...] czerwca 2016 r., a fakt, że orzeczenie zostało załączone do wniosku o konkretnej treści, nie upoważniał do domniemywania, że zakres przeprowadzonych badań dotyczył tylko kategorii C1, C, C1+E, C+E. Odpowiadając na zarzut naruszenia § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. podał, że przepis ten reguluje ogólne zasady ustalania daty ważności poszczególnych uprawnień do kierowania pojazdami, a § 10 ust. 5 stanowi tylko uszczegółowienie tychże zasad, w przypadku dokonywania wpisu potwierdzającego posiadanie świadectwa kwalifikacji zawodowej - wskazując świadectwo kwalifikacji zawodowej, jako dodatkowy dokument wpływający na datę ważności uprawnień objętych wpisem. Nie może zatem ust. 5 być traktowany jako przepis zastępujący i wyłączający z zastosowania zawarte w ust. 3 pkt 10 zasady ustalania daty ważności poszczególnych uprawnień. Starosta za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. W jego ocenie nie doszło do zmiany przedmiotu postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami stwierdził, że nie jest możliwe literalne zastosowanie tego przepisu z powodu nieprecyzyjnych zapisów aktów normatywnych. Wyjaśnił, że art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy określa, że prawo jazdy poszczególnych kategorii wydaje się na różne okresy ważności. Jednocześnie § 10 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. oraz pkt 4 b wzoru prawa jazdy, określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 20 maja 2016 r. sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 702) wyraźnie wskazują jedno miejsce na określenie daty ważności prawa jazdy. W tej sytuacji, gdyby przyjąć, że zawarte w art. 13 ust. 1 ustawy wytyczne dotyczą daty ważności prawa jazdy rozumianego ściśle jako dokument, niemożliwym stałoby się prawidłowe wydanie prawa jazdy osobie posiadającej uprawnienia np. kategorii B i C, a więc kategorii, dla których przewidziano określanie różnych dat ważności. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 39j ustawy o transporcie drogowym Starosta [...] wskazał, że użyte w orzeczeniu lekarskim sformułowanie "kierowca", nie pozostawia wątpliwości, że badanie przeprowadzone zostało w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy. Starosta [...] stwierdził, że potwierdzając w drodze wymiany prawa jazdy posiadanie przez kierowcę świadectwa kwalifikacji zawodowej i wydając w związku z tym nowy dokument, zobowiązany był stosować się do przepisów rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w całości i nie mógł stosować ich wybiórczo. Niezależnie zatem od zakresu żądania wnioskodawcy, zobowiązany był zastosować np. § 10 ust. 6, nakazujący wydanie dodatkowego prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, B1, C1, C1+E w związku z posiadaniem uprawnień kategorii A, B, C, C+E, ale zobowiązany był również zastosować się do § 10 ust. 3 pkt 10, zobowiązującego do właściwego określenia dat ważności poszczególnych uprawnień, w oparciu o posiadane orzeczenia lekarskie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 30 maja 1996 r. podniósł, że w orzeczeniach wydawanych na wzorach określonych w rozporządzeniu w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców brak stwierdzonych przeciwwskazań zdrowotnych i ograniczeń nie uniemożliwia lekarzowi określenia terminu następnych badań lekarskich, gdyż żaden przepis prawa tego nie zabrania. Wręcz przeciwnie, w zakresie kategorii C1, C, D1, D, C1+E, C+E, D1+E, D+E, pięcioletnia cykliczność badań, określona została obecnie w art. 13 ust. 1 i 3 ustawy o kierujących pojazdami również dla kierowców niezawodowych i nie jest warunkowana stwierdzeniem ograniczeń w kierowaniu pojazdami, do których te kategorie są wymagane. W takiej sytuacji organ wydający prawo jazdy jest zobowiązany uwzględnić wskazany przez lekarza termin następnego badania, jako ograniczenie terminu ważności poszczególnych uprawnień do kierowania pojazdami, nie badając okoliczności, czy zasadności określenia tego terminu w wystawionym orzeczeniu. Na rozprawie 16 lutego 2017 r. skarżący sprecyzował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnień w zakresie kategorii A, B, C, BE, CE i T, zgodnie z dokumentem prawa jazdy znajdującym się na karcie 40 akt adm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku stwierdził bezskuteczność wpisu daty ważności uprawnienia kategorii A, B, C, BE, CE i T w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że poza sporem powinno pozostać w niniejszej sprawie, że skarżący nabył uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii prawa jazdy A, B, C, BE, CE i T ważne bezterminowo. Oznacza to, że każdy wydany mu dokument prawa jazdy powinien ujawniać bezterminową ważność tych uprawnień, o ile nie zostaną one ograniczone w sposób prawem przewidziany - prawomocnym wyrokiem sądowym czy ostateczną decyzją administracyjną. Sąd stwierdził, że skarżącemu nie zostały w ww. sposób ograniczone powyższe uprawnienia. Następnie wskazał, że z treści rozporządzenia z dnia 20 maja 2016 r. wynika, że czym innym jest "data ważności prawa jazdy" jako dokumentu i data ta umieszczona jest na pierwszej stronie dokumentu prawa jazdy w pozycji oznaczonej 4b, czym innym jest "data ważności uprawnienia" wpisywana na drugiej stronie dokumentu prawa jazdy w kolumnie (pozycji) 11 korespondującej z pozycją w kolumnie 9 wskazującą na konkretną kategorię posiadanego uprawnienia, a jeszcze czym innym jest potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej, wpisywane w pozycji 12 odnoszącej się do "ograniczeń" jako data ważności posiadanego świadectwa kwalifikacji zawodowej korespondującej z pozycją w kolumnie 9 (kategorią posiadanego uprawnienia) i pozycją w kolumnie 11 (datą ważności uprawnienia). Tak więc organ rozpoznając wniosek skarżącego o potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej w konkretnych kategoriach prawa jazdy powinien dokonać wymiany dokumentu prawa jazdy jedynie przez wpis daty ważności posiadanych kwalifikacji zawodowej w pozycji kolumny (rubryki) 12 korespondującej z pozycją kolumny 9 konkretnej kategorii, natomiast w kolumnie 11 oznaczającej "datę ważności uprawnienia" pozostawić kreskę – znak "-" w zakresie kategorii, w których uprawnienia skarżący nabył bezterminowo. Z tak rozumianej treści ustawy o kierujących pojazdami i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 20 maja 2016 r. wynika, że organ dokonał w kolumnie (rubryce) 11 dokumentu prawa jazdy skarżącego wpisu daty ważności uprawnień w zakresie kategorii A, B, C, BE, CE i T bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, albowiem skarżący w zakresie tych kategorii nabył uprawnienia bezterminowo. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie ma racji twierdząc, że uprawnienia nabyte bezterminowo miałyby oznaczać posiadanie ich "do końca życia" bez względu na stan zdrowia posiadacza, albowiem stan zdrowia kierowcy jest niezwykle istotny, jednakże do utraty uprawnienia nie jest wystarczające orzeczenie lekarskie stwierdzające przeciwwskazania do kierowania pojazdami, ale konieczna jest decyzja administracyjna wydana w ślad za takim orzeczeniem. Sąd wskazał w tym zakresie na treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Sąd podniósł także, że przepisy jasno i precyzyjnie wskazują, iż potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej dokonuje się w polu kolumny (rubryce, pozycji) oznaczonej liczbą 12, która to kolumna (rubryka, pozycja) określa ograniczenia w korzystaniu z uprawnień lub informacje dodatkowe i ogólnie opisana jest w dokumencie prawa jazdy jako "12 – ograniczenia". Sąd stwierdził jednocześnie, że nie do przyjęcia są stwierdzenia organu jakoby nie można było zastosować konkretnych przepisów ustawowych z powodu treści wskazanych przez niego przepisów rozporządzenia, a więc przepisów niższej rangi. To przepisy niższej rangi, tj. przepisy rozporządzenia uszczegółowiają zapisy ustawowe, a nie odwrotnie. W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 5a, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 4 i ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą przyjęciem, że nadanie uprawnień do kierowania pojazdami następuje w drodze decyzji administracyjnej, w której dodatkowo wyznaczona zostaje data ważności uprawnień; § 10 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. w zw. z art. 13 ust. 4 i ust 5 pkt 6 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, że Starosta nie ma podstaw materialnoprawnych do określenia terminu ważności prawa jazdy kategorii A, B, B+E,T w oparciu o orzeczenie lekarskie i wydania dokumentu termin ten zawierającego, podczas gdy ich zastosowanie skutkowałoby stwierdzeniem, że określenie terminu ważności prawa jazdy kategorii A,B,B+E,T, w oparciu o posiadane orzeczenia było w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu; § 10 ust. 5 rozporządzenia, w związku z art. 13 ust 4, ust 5 pkt 6 oraz art. 15 ust 4 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, że dokonanie w prawie jazdy, w zakresie kategorii G, C+E, wpisu potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, nie jest związane z określeniem terminu ważności prawa jazdy tych kategorii, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia powinna wskazywać, że określenie terminu ważności ww. uprawnień jest obowiązkiem organu dokonującego wpisu; § 29 rozporządzenia w związku z § 10 ust. 3 pkt 10 i ust. 5 rozporządzenia oraz art. 13 ust. 4, ust. 5 pkt 6 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez niewłaściwą jego wykładnię, skutkującą przyjęciem, że ma on zastosowanie do każdego kierowcy posiadającego na dzień 19 stycznia 2013 r. uprawnienia, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, niezależnie od badań przeprowadzonych po 19 stycznia 2013 r. i wydanych w ich wyniku orzeczeń lekarskich lub psychologicznych podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna stwierdzać, że dotyczy on tylko tych kierowców, którzy na dzień 19 stycznia 2013 r. posiadali uprawnienia do kierowania pojazdami bezterminowe, i termin ważności tych uprawnień nie został w późniejszym czasie ograniczony orzeczeniem lekarskim bądź psychologicznym; art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą stwierdzeniem, że związane z dokonaniem wpisu potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego określenie "daty ważności uprawnień" kategorii C, C+E nie może zostać dokonane w formie czynności materialno-technicznej, a jedynie decyzją administracyjną bądź wyrokiem sądowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna wskazywać, że określenie "daty ważności uprawnień" w przedmiotowym przypadku następuje w drodze czynności materialno-technicznej; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., “P.p.s.a."), poprzez uznanie, że akta sprawy nie zawierają żadnej decyzji ograniczającej uprawnienia strony, podczas gdy taka decyzja w aktach zalega (karta 43 akt administracyjnych), co skutkowało błędnym zastosowaniem w odniesieniu do uprawnień, kategorii C,C+E prawa materialnego w postaci § 29 rozporządzenia; - art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zawężenie, podlegających rozstrzygnięciu granic sprawy, do kwestii prawidłowości dokonania wpisów w kolumnie 11 prawa jazdy w trybie czynności materialno-technicznej, przy całkowitym pominięciu rozstrzygnięcia kwestii stanowiącej w głównej mierze przedmiot skargi, a mianowicie, czy orzeczenie lekarskie, wydane w trybie przepisów Kodeksu pracy, w związku z art. 39j ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, z późn. zm.) oraz rozdziałem 12 ustawy o kierujących pojazdami, wpływa na określeniu terminu ważności prawa jazdy w zakresie kategorii nieobjętych wpisem potwierdzającym odbycie szkolenia okresowego; - art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dlaczego nie został uznany za decyzję dokument z [...] lipca 2011 r., a ponadto dlaczego kwestia treści orzeczenia lekarskiego z [...] czerwca 2016 r. i jego ewentualnego wpływu na określenie terminu ważności prawa jazdy poszczególnych kategorii nie była przedmiotem rozpoznania Sądu. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo omówione. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Trafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez WSA w Krakowie art. 141 § 4 P.p.s,a. Uzasadnione jest również stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Stosownie do treści powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, to w pisemnych motywach orzeczenia należy ponadto zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala na ocenę, czy będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola legalności administracji publicznej rzeczywiście miała miejsce i czy prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o jakim mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., powinno zawierać tzw. część historyczną, to jest zwięzły opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a także przedstawienie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje przy tym nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., I OSK 1072/14). W uzasadnieniu wyroku sądu szczególne miejsce zajmuje ponadto wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Te elementy również powinny mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na prześledzenie operacji logicznej, jaką przeprowadził sąd I instancji, stosując w rozstrzyganej sprawie określone normy prawne. Uzasadnienie wyroku ma dawać gwarancję, że sąd dołożył należytej staranności, podejmując rozstrzygnięcie po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii oraz po skonfrontowaniu zarzutów skarżącego i twierdzeń organów z materiałem dowodowym sprawy. Ma ono również pozwolić na weryfikację przez strony postępowania oraz sąd II instancji, czy orzekający w niższej instancji sąd nie popełnił błędów w swoim rozumowaniu. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy rozstrzygnięcia sądu służy również umocnieniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, stwarzając podstawy do stwierdzenia, iż sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością (por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 451 oraz J. Wróblewski w: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki - Teoria państwa i prawa - Warszawa 1986, s. 475-476). Odnosząc powyższe warunki do rozstrzyganej sprawy, stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. art. 141 § 4 P.p.s.a. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji przedstawił przebieg sprawy, zrelacjonował stanowiska strony i organu oraz omówił dokumentację znajdującą się w aktach sprawy, a odnoszącą się w przeważającym zakresie do uprawnień uzyskanych przez skarżącego w poszczególnych kategoriach, w jakich wydawane jest prawo jazdy. Sąd stwierdził zatem, że [...] lipca 2011 r. wydano skarżącemu dokument prawa jazdy nr [...], w którym oprócz potwierdzenia jego kwalifikacji zawodowych do 29 czerwca 2016 r. w zakresie prawa jazdy C i CE w rubryce 12 dokumentu prawa jazdy, dokonano wpisu w rubryce 11 (dotyczącej terminu ważności uprawnienia) daty ważności tych uprawnień - 29 czerwca 2016 r. Sąd pominął natomiast, że w wyniku realizacji tego wniosku przez Starostę [...]ego została wydana decyzja, mocą której w zakresie daty ważności uprawnień co do kategorii C i C+E 29 czerwca 2016 r. dokonano wpisu. Decyzja ta, co istotne w sprawie, została wydana przed zmianą przepisów ustawy o kierujących pojazdami w istotnym w sprawie zakresie. Zachodziła zatem konieczność oceny tego aktu pod względem skutków jakie akt ten wywołał w sferze uprawnień skarżącego, zasadniczo w sferze kategorii prawa jazdy C i C+E. Czy uprawnienia te zostały tą decyzją ograniczone do wskazanego w niej zakresu, czy też obowiązują one dalej bezterminowo i znajduje do nich zastosowanie przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Niewątpliwie brak oceny tego dowodu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za dokonanie takiej oceny nie można natomiast uznać stwierdzenia Sądu, że skarżącemu ani prawomocnym wyrokiem sądu czy też ostateczną decyzją administracyjną nie zostały ograniczone uprawnienia w zakresie kategorii prawa jazdy A, B, C, BE, CE i T, już chociażby z tego powodu, że nie odnoszą się one do wskazanego powyżej aktu. Ma również rację skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się bezpośrednio do treści orzeczenia lekarskiego z [...] czerwca 2016 r. w zakresie ewentualnego wpływu na określenie terminu ważności prawa jazdy poszczególnych kategorii. Sąd wyraził swoje ogólne stanowisko, uznając, że do utraty bezterminowego uprawnienia nie jest wystarczające orzeczenie stwierdzające przeciwwskazania do kierowania pojazdami, ale konieczna jest decyzja administracyjna wydana w ślad za takim orzeczeniem i wskazał na treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Natomiast orzeczenie lekarskie przedłożone przy wniosku o wymianę prawa jazdy wraz ze świadectwem kwalifikacji zawodowej stwierdzało, że skarżący jest zdolny do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a datę następnego badania okresowego wyznaczono na 18 czerwca 2021 r. Sąd do dokumentu tego nie odniósł się, choć mógł mieć on znaczenie w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza że to w oparciu o to orzeczenie lekarskie organ dokonał wpisu w rubryce 11 daty ważności uprawnień we wszystkich kategoriach. Niewątpliwie dokument ten winien być oceniony w kontekście regulacji § 10 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami oraz § 29 tego rozporządzenia, jak również czy orzeczenie lekarskie jest zgodne z art. 39j ustawy o transporcie drogowym. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy badając legalność czynności Starosty [...]ego w przedmiocie wpisania terminów ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09), a także prawidłowości konstrukcji, w tym kompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z tych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a, zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)", wskazać należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji pominął w swojej ocenie decyzję z [...] lipca 2011 r. Starosty [...]ego, na co wskazano powyżej, co jednak nie oznacza naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., a niekompletność w ustaleniach faktycznych sprawy. Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty zarzut naruszenia art. 4 ust.1, art. 5 ust. 1, art. 5a, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 4 i ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami, a także zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w zw. z art. 13 ust. 4, ust. 5 pkt 6 oraz art. 15 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, ani też ich nie stosował. Sąd odniósł się jedynie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, ale z uznania, że z przepisu tego wynika, iż prawo jazdy jest dokumentem ujawniającym posiadane uprawnienia do kierowania pojazdami, nie można wyprowadzić wniosku o nieprawidłowym odczytaniu treści tego przepisu przez Sąd. W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ocena, czy przepisy wskazane w zarzucie naruszenia prawa materialnego tiret 2 i 3 winny znaleźć zastosowanie w sprawie, jest przedwczesna. Rozważenie konieczności zastosowania tych przepisów przez Sąd I instancji będzie możliwe dopiero po ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, na które wskazano powyżej. Stanowisko Sądu w tym zakresie, winno zostać zawarte w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zważywszy zwłaszcza, że organ swoje stanowisko odnośnie zastosowania tych przepisów w sprawie przedstawił w odpowiedzi na skargę, a wcześniej w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.