II OSK 1635/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1330/16 w sprawie ze skargi K.L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1330/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę K. L. na postanowienie nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (MWINB) z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – uPb) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), w związku z wnioskiem K. L. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. nakładającą na inwestorów – J. L. i K. L. – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Odmawiając zawieszenia postępowania organ powiatowy wywodził, że wskazana przez wnioskodawcę przesłanka polegająca na tym, że do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej linii zabudowy ustalonej w głąb działki, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ powiatowy wskazał, że obecnie obszar, na którym zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z ogrodem zimowym tj. działki nr [...] i [...] obr. 10 [...] przy ul. [...] w [...] objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]". W postanowieniu tym znalazło się pouczenie, iż nie służy na nie zażalenie. K. L. złożył zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. W wyroku przytoczono dalej, że MWINB wskazanym na wstępie postanowieniem, działając na podstawie art. 134 i art. 123 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb, stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. L. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest objęte regulacją umożliwiającą wniesienie zażalenia. Jednocześnie organ wojewódzki wskazał, że postanowienia, na które przepisy rangi ustawowej nie przewidują wniesienia zażalenia, objęte są regulacją zawartą w art. 142 K.p.a., zgodnie z którą strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym samym w niniejszej sprawie – w ocenie MWINB – występuje brak przedmiotu zaskarżenia, czyli przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia o charakterze przedmiotowym. Na powyższe postanowienie MWINB skargę do WSA w Krakowie wniósł K. L., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że przedmiotem jego skargi nie jest postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., a postanowienie z dnia [...] września 2015 r., a znak skarżonego postanowienia, to [...], a nie [...]. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania nie jest uwzględniony trzeci współwłaściciel działki nr [...] – S. L. W dalszym ciągu postępowania, organy administracyjne ignorują fakt, iż nie zostały poprawnie ustalone strony niniejszego postępowania. W ocenie skarżącego, mimo zmiany przepisu art. 101 K.p.a., nie doszło do ograniczenia prawa wniesienia zażalenia w przypadku postanowień w sprawie zawieszenia. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. MWINB sprostował z urzędu błąd pisarski w postanowieniu tego organu Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w taki sposób, że w wierszu 8 i 9 na stronie 1 zamiast: "na postanowienie PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] (...)" powinno być: "na postanowienie PINB w [...] z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] (...)" W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podniósł, że obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie stricte o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazuje sąd a quo, że za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku zastosowanie ma art. 134 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślono, że przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ II instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje stronie zażalenie, pomimo budzącej wątpliwości treści powołanego przepisu art. 101 § 3 K.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 8 oraz art. 15 K.p.a. przez wydanie orzeczenia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa (zasada legalności działania) przy jednoczesnym pozbawieniu stron wydanym orzeczeniem prawa do rozpatrzenia ich sprawy w toku instancji (zasada dwuinstancyjności), co budzi uzasadnioną utratę zaufania stron do władzy publicznej (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej); 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez przyjęcie za jedną z podstaw orzeczenia wskazaną w K.p.a. zasadę szybkości postępowania, wskazując że ma ona swoiste pierwszeństwo przed pozostałymi zasadami postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej zrekapitulowano przebieg postępowania, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, a następnie rozwinięto zarzuty kasacyjne. K. L. powołuje się na te judykaty, które wspierać mają argumentację środka zaskarżenia. W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje m. in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1985/13, w którym stwierdzono, iż "wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia wyłączającego możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, mogące mieć zastosowanie również do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, byłoby ograniczeniem gwarancji procesowych prawa obywatela". Przywołano także stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, wedle którego użycie w art. 101 § 3 K.p.a. sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczać musi zarówno postanowienie o zawieszeniu, jak i odmowie zawieszenia postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie eksponuje, że stwierdzając niedopuszczalność zażalenia naruszono zasadę praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie zgadza się z argumentacją sądu pierwszej instancji, który w pozbawieniu możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania upatrywał w uwzględnieniu zasady szybkości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera oceną jej zarzutów (art. 193 zd. 2 Ppsa). A. Istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 101 § 3 K.p.a., wedle którego "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Sąd wojewódzki słusznie zauważył, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma dokonanie wykładni cyt. przepisu przez pryzmat nowelizacji Kodeksu dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przed powyższą nowelizacją przepis ten brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Sąd I instancji słusznie wskazał, że sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania", przez co art. 101 § 3 K.p.a. w istocie wyraża normę, w myśl której "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Uprawnione w tej sytuacji było przyjęcie przez sąd wojewódzki, że skoro w przepisie tym posłużono się – w wyniku powyższej nowelizacji Kodeksu – zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień stricte o zawieszeniu postępowania. Wypadnie zauważyć, że ustawodawca także w innych przypadkach wskazuje, że używane przez niego sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do rozstrzygnięć pozytywnych, ale i do negatywnych, gdy wyraźnie takiego wyliczenia używa. Taki przypadek odnosi się chociażby do konstrukcji postanowienia w sprawie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia ugody. W myśl art. 122 K.p.a. "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do ugody i postanowienia w sprawie jej zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji". Gdyby opowiedzieć się za wykładnią proponowaną w skardze kasacyjnej zbędne byłoby dodawanie przez prawodawcę określnika "lub odmowy zatwierdzenia", skoro wyrażenie "w sprawie jej zatwierdzenia" oznaczać miałoby zarówno postanowienie "w sprawie zatwierdzenia ugody", jak i "w sprawie odmowy zatwierdzenia ugody". B. Nietrafny jest przeto zarzut dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 101 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że treść art. 101 § 3 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnej, takie rozumienie treści cyt. przepisu jest wynikiem przede wszystkim jego wykładni językowej i systemowej, nie zaś wyłącznie celowościowej. C. W konsekwencji nie mogły zostać uznane za skuteczne zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 8, 12 i 15 K.p.a. W myśl art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skoro przepis art. 101 § 3 K.p.a. w wyniku jego nowelizacji ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. z woli ustawodawcy ogranicza możliwość zaskarżania postanowień dotyczących rozstrzygnięć odnoszących się do konstrukcji zawieszenia postępowania administracyjnego, MWINB nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W tej sytuacji chybione są zarzuty przypisywane temu organowi, a odnoszące się do uchybienia zasadom ogólnym z art. 8 i 15 K.p.a. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 12 K.p.a. to w zaskarżonym wyroku nie sposób doszukać się takiego stanowiska sądu wojewódzkiego, w aspekcie pierwszeństwa zasady szybkości postępowania przed innymi zasadami ogólnymi, które skarżący kasacyjnie przypisuje sądowi pierwszej instancji. D. Co się tyczy powoływania się przez skarżącego kasacyjnie na stanowisko zajęte w wyroku WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1985/13, to powyższy wyrok został uchylony wyrokiem NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2536/14, a sprawa została przekazana do WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. E. Powyższe względy skutkowały uznaniem, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.