II SA/Gl 1144/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr[...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1, art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią garażową na działce ew. nr [...] w Z., będącej własnością M. S. i W. S., zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową w Z. na dz. nr ewid. [...] wykonany w lipcu 2016 r. przez J. C., posiadającego uprawnienia budowlane specjalności konstrukcyjno – budowlanej, udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji jw. W uzasadnieniu podano m. in., że organ po uwzględnieniu pisma W. F. wszczął postępowanie administracyjne. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania przeprowadzono kontrolę posesji, w trakcie której ustalono, iż w [...] r. dokonano samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Zgodnie z opisem robót zawartym w protokole budynek mieszkalny rozbudowano o pomieszczenie 4 x 4,5m oraz pomieszczenie garażowe 7 x 6m. Uwagi W. F. dotyczące poprawności wykonania mapy do celów projektowych oraz poprawności przeprowadzenia scalenia działek na terenie posesji Państwa S. nie należą do właściwości PINB, który jedynie stwierdza, że zarówno mapa z łączenia działek, jak i mapa do celów projektowych posiadają klauzulę Starosty [...] przyjmującego mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sprawdzenie dostarczonego do akt sprawy projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, sporządzonego w [...] r., wykazało, że obecnie projekt budowlany jest poprawny i został sporządzony zgodnie z wymogami art. 34 p.b. oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Pismem z dnia [...] r. W. F. złożył z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż organ I instancji winien orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, a w związku z tym organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia stanu faktycznego powstałego w następstwie ewentualnego np. rozgraniczenia i scalenia działek. Obecnie garaż jest funkcjonalnie związany z budynkiem zakładu produkcyjnego, gdyż inwestor wyburzył samowolnie przegrodę w rozbudowanym zakładzie oraz wyburzył dwie ściany oddzielające garaż od zakładu. Nie jest dopuszczalne łączenie działek w przypadku, gdy w obiegu prawnym pozostają decyzje zatwierdzające geodezyjny projekt podziału nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 pkt 2 p.b., po rozpatrzeniu odwołania W. F. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1315/12, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/13. Skutkiem tego istnieje zakaz w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez Sąd Administracyjny poglądem, a organ zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego rozstrzygnięcia. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że inwestorzy M. i W. S. dokonali samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w Z.. Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 p.b. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym zamierzeniem inwestycyjnym, tj. garaż nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego (tak uzasadnienie NSA w wyroku z dnia z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2698/13). Orzekające w sprawie WSA w Gliwicach i NSA zwróciły uwagę na brak przeanalizowania zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania, w tym procenta terenów zabudowanych, procenta terenów biologicznie czynnych, czy wskaźnika intensywności zabudowy. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie związane są stanowiskiem Sądu w zakresie konieczności zbadania określonych parametrów zabudowy, wskazanych w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny przedłożonego projektu budowlanego uznać należy, iż decyzja PINB w Z. o jego zatwierdzeniu jest prawidłowa. Projekt budowlany nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki. Jak wynika z mapy scalenia działek powierzchnia działki nr [...] po scaleniu wynosi [...] ha. Zgodzić się w tym miejscu należy z organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji, iż brak jest podstaw do kwestionowania poprawności wykonania mapy do celów projektowych, czy też poprawności wykonania scalenia działek. Obowiązki organu nadzoru budowlanego koncentrują się na ocenie kompletności złożonego projektu, a nie na ocenie prawidłowości wykonania mapy do celów projektowych, skoro mapa ta posiada stosowną klauzulę organu geodezyjno-kartograficznego. W ocenie WINB brak jest podstaw do kwestionowania przegród wykonanych z płyt drewnianych wiórowych, tym bardziej, że są one uwidocznione w przedłożonym projekcie. Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika W. F., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: - naruszenie art. 7, 8, 9, 80 k.p.a., poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i wydanie decyzji w oparciu o stan niezgodny ze stanem faktycznym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 142 k.p.a., poprzez brak oceny trafności wydanego postanowienia przez organ pierwszej instancji, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej decyzji PINB, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że obecna mapa z łączenia działek, a także mapa do celów projektowych nie przedstawiają stanu faktycznego na działce inwestora. Na mapach tych nie został naniesiony, częściowo znajdujący się także na działce inwestora, budynek sąsiada przylegający do rozbudowanego samowolnie zakładu. Organ I instancji ma świadomość tego, iż stan przedstawiony przez geodetę na obecnej mapie z 2016 r. nie odpowiada stanowi rzeczywistemu w terenie. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji pominął fakt, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza z dnia 21 maja 2012 r. przedstawiająca odmienny stan faktyczny na działce inwestora (budynek sąsiada - oznaczony literą "p" przylega do rozbudowanego samowolnie zakładu - oznaczonego literą "h") i że mapa ta również posiada stosowną klauzulę organu geodezyjno-kartograficznego. Budynki przedstawione na mapie zasadniczej z dnia [...] r., posiadającej stosowną klauzulę organu geodezyjno-kartograficznego, przylegają do siebie, a w [...] r. już nie przylegają. Tym samym organy nadzoru budowlanego zalegalizowały inwestycję pomimo tego, iż parametry powierzchni biologicznie czynnej, utwardzonej i zabudowy, przedstawione w projekcie budowlanym, nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. Ponadto organ II instancji naruszył treść art. 142 k.p.a., gdyż nie odniósł się do zarzutu skarżącego odnośnie braku orzekania przez organ I instancji w oparciu o stan faktyczny i prawny w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie odniósł się do części zarzutów odwołania. Nadto skarżący stwierdził, że obecnie garaż jest funkcjonalnie związany z budynkiem zakładu produkcyjnego, gdyż inwestor wyburzył samowolnie przegrodę w rozbudowanym bez podstawy prawnej zakładzie oraz wyburzył samowolnie 2 ściany oddzielające garaż od zakładu. Inwestor dopuścił się tej samowolnej przebudowy w roku obecnym mimo, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nakazał inwestorowi m in. wstrzymanie robót budowlanych. Organ II instancji dokonując kontroli wydanej decyzji przez organ I instancji w żadnym miejscu nie stwierdził, czy samowolnie wybudowany garaż połączony z budynkiem zakładu spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Organy w swych decyzjach wskazują, że roboty budowlane zostały wstrzymane już w [...] r., a to w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym. W odwołaniu podnoszona była kwestia, że pomimo tego faktu były one kontynuowane. WINB rozpoznając odwołanie nie odniósł się szczegółowo do tej kwestii, a ma ona podstawowe znaczenie w kontekście możliwości legalizacji obiektu. W świetle art. 50a p.b. właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przy tym w wyroku NSA z 7 maja 2013 r., sygn. II OSK 2686/11, zwrócono uwagę, że art. 50a pkt 1 p.b. nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego stwierdzenia rozbiórki. Funkcja tego przepisu jest zatem podobna do funkcji, jaką pełnią art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3 p.b. Oba te przepisy nakazują organowi zakończenie postępowania legalizacyjnego orzeczeniem o rozbiórce obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, jeżeli inwestor nie realizuje obowiązków wymaganych w toku procedury naprawczej albo nie uiszcza opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 50a pkt 1 p.b. o tyle tylko różni się od art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3 p.b., że wiąże obowiązek wydania tego nakazu nie z niedziałaniem inwestora, ale wręcz przeciwnie - z podjęciem przez niego czynności wbrew nakazowi organu nadzoru wstrzymania robót budowlanych. Z tych powodów decyzja WINB nie odpowiada wymaganiom art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Jednocześnie stosownie do treści art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd jednocześnie nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Przedłożona przez skarżącego w postępowaniu sądowym dokumentacja dotycząca uchybień przy sporządzaniu mapy do celów projektowych będzie mogła być zatem uwzględniona w dalszym toku postępowania przez organy. Te w szczególności nie dysponowały pismem z dnia [...] r. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, które wskazywałoby na uchybienia geodezyjne, a zatem tych okoliczności nie mogły oceniać. Oparto się na mapie, która została sporządzona do celów projektowych i przyjęta do zasobu geodezyjnego. Organ nadzoru budowlanego nie jest przy tym organem nadzoru geodezyjnego, by za niego prowadzić w tym zakresie postępowania wyjaśniające. Na tej samej zasadzie nie ocenia poprawności procedury scaleniowej. Nowe okoliczności, które nie mogły być dotąd uwzględnione, gdyż nie były znane organom, zostaną wzięte pod uwagę w dalszym postępowaniu, w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia oraz w ramach przysługujących kompetencji, a to w związku z koniecznością ponownego rozpoznania sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 142 k.p.a. miał w powyższym kontekście znaczenie wtórne i sam w sobie nie byłby podstawą do uchylenia decyzji. Spowodowanie przez organy przedłużenia postępowania, na skutek niepotrzebnych i wadliwych czynności, podlega rozpoznaniu w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość, a zatem w odrębnym postępowaniu. Wszystkie wskazane uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre argumenty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Jednocześnie, z uwagi na konieczność dokonywania dodatkowych ustaleń faktycznych, niezbędne było uchylenie decyzji organów obu instancji, bowiem wymaga tego zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Przy tym, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 22 lutego 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2208/11, fakt wykonywania robót mimo ich wstrzymania winien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na domysłach, czy przypuszczeniach, a nawet prawdopodobieństwie naruszenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy ustalić możliwość legalizacji wykonanych robót w świetle brzmienia art. 50a p.b. Organy wezmą także pod uwagę wytyczne wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1315/12 oraz w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2698/13. Jeśli organ nadzoru geodezyjnego wyda w międzyczasie rozstrzygnięcia dotyczące wadliwości procedury związanej ze sporządzaniem mapy do celów projektowych, ustalenia te winny być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie, stosownie do aktualnego na dzień wydawania decyzji stanu faktycznego oraz prawnego. Jeśli przyjdzie organowi II instancji rozpoznać odwołanie, odniesie się do wszystkich zarzutów tam zawartych. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.