II SA/Rz 1145/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Przedmiotem skargi B.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego , dalej "Kolegium" z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 18 marca 2016 r. B.K. wystąpiła o zmianę na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].10.2014r. znak: [...] zmienionej decyzją z dnia [...] 01.2015r. znak: [...] oraz decyzją za dnia [...].07.2015r. w części przyznającej jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tyt. opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego -opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na dzieci K.K. i I.K. w kwocie 400zł miesięcznie na okres od 01.11.2014r. do 30.09.2015r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił zmiany objętej wnioskiem wnioskowanej decyzji . W uzasadnieniu wyjaśnił, iż po myśli art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., dalej "u.ś.r.") liczba urodzonych dzieci podczas jednego porodu determinuje jedynie czas na jaki dodatek zostaje przyznany i w sytuacji urodzenie dwojga dzieci podczas jednego porodu dodatek przysługuje na dwoje dzieci przez okres dłuższy o 12 miesięcy w stosunku do urodzenia jednego dziecka. B.K. kwestionując stanowisko wyrażone przez organ I instancji w odwołaniu powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13, zgodnie z którą dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art.155 k.p.a. oraz art.10 u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu II instancji. Kolegium przytoczyło art. 10 ust. 1 u.ś.r. po myśli którego dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl natomiast ust. 2 art.10 ustawy dodatek ten przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia uznania, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek, budziła spory w orzecznictwie sądów administracyjnych i pojawiły się rozbieżności w zakresie interpretacji art. 10 ust. 1 ustawy. Kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, zgodnie z którą dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. Art. 155 k.p.a. stosuje się wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną Na gruncie rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że strona spełnia wszystkie przesłanki warunkujące możliwość przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu ostatecznej decyzji z dnia [...].10.2014r. znak: [...] zmienionej decyzją z dnia [...].01.2015r. znak: [...] oraz z dnia [...].07.2015r. znak: [...], które są rozstrzygnięciem związanym, a organ nie ma swobody w ocenie przesłanek. Jednakże okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy wzruszenia decyzji przyznającej świadczenia w trybie art. 155 k.p.a., gdyż przedmiotowa decyzja obejmowała okres od 01.11.2014r. do 30.09.2015r. Zatem wobec jej wygaśnięcia, decyzja ta nie może zostać zmieniona w trybie art.155 k.p.a., bowiem taka wywołuje skutki ex tunc, nie ex nunc, a zatem od dnia kiedy wejdzie w życie nowa decyzja ostateczna. Zatem, nawet przy założeniu, że istnieje podstawa do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie ma możliwości przyznania świadczenia z datą wsteczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję opisaną na wstępie B.K. zaskarżając ją w całości i zarzuciła jej: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające w szczególności na: niedostatecznym merytorycznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie zmiany wskazanej decyzji a odniesieniu się jedynie do zastosowania błędnej procedury wniosku o zmianę wskazanej decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, że w polskim systemie prawa powszechnie obowiązującego funkcjonuje uchwała siedmiu sędziów NSA (I OPS 15/13), w której przesądzono o tym, że sporny dodatek przysługuje na dwoje dzieci urodzone podczas jednego porodu, brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że w zależności od terenu zamieszkania wnioskodawców wydawane są odmienne decyzję, tak, że dla jednych osób jest ustalone prawo do dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, zaś dla innych nie, dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji z którego wynikałoby dlaczego ten san stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, rozbieżność w kwestii uzasadnienia decyzji pomiędzy organów obu instancji gdzie organ pierwszej instancji odniósł się stricte do literalnego brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 u.ś.r., zaś organ odwoławczy skupił się na błędnym trybie wzruszenia decyzji ostatecznych, poprzez zastosowanie art. 155 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd zobowiązany był dostrzec z urzędu. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1660 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono decyzję SKO o odmowie zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Skarżąca wnosiła do zmianę tych decyzji podnosząc, że organ ten w błędny sposób zinterpretował, a później błędnie zastosował wobec niej art. 10 ust. 1 u.ś.r., bowiem przyznał tylko jeden dodatek do zasiłku rodzinnego, chociaż sprawuje ona opiekę nad dwójką dzieci urodzonych podczas tego samego porodu. WSA zobligowany jest przyznać skarżącej rację co do oceny poprawności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przyznaniu jej prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkiem do tego zasiłku tylko na jedno z bliźniąt. Wyjaśnić należy, że dodatek do zasiłku rodzinnego o jakim mowa w art. 8 pkt 2 i art. 10 u.ś.r. przysługuje do zasiłku rodzinnego matce lub ojcu dziecka, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeśli pozostaje ono pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wysokość dodatku określa art. 10 ust. 2 u.ś.r. – wynosi ona 400 zł miesięcznie. Na tle stosowania tych regulacji pojawiły się rozbieżności dotyczące przyznania dodatku przysługującego w przypadku porodów wielodzietnych. Jednakże kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, w której przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. NSA uznał, iż konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego wyraźnie wskazuje, że przesłanką jego przyznania jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r., ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Z przepisu tego nie można zatem wyprowadzać wniosku, że ogranicza on prawo do tylko jednego dodatku, co wiązać by się musiało z wyborem dziecka, na które przysługiwać będzie dodatek do zasiłku rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "chociaż bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu uprawnionemu pracownikowi przysługuje na podstawie art. 186 § 1 Kodeksu pracy prawo do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to okoliczność ta nie może przesądzać interpretacji omawianych przepisów poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługiwać jej będzie tylko jeden dodatek do jednego z zasiłków rodzinnych w wysokości określonej w art. 10 ust. 2 u.ś.r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jakkolwiek pracownik korzysta z prawa do jednego urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, to jednak w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu, ma prawo do tego urlopu i korzysta z niego w celu sprawowania opieki nad każdym z tych dzieci". Przytoczona uchwała NSA ma istotne znaczenie z uwagi na przepis art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07, LEX nr 453451). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego we wskazanej uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., I OSK 1817/10, LEX nr 1131489). Wobec faktu, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie przyznał skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z jej dzieci, to jego decyzje są obarczone błędem polegającym na naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 u.ś.r. Jako błąd traktować bowiem należy m.in. nieprzyznanie świadczenia na skutek niewłaściwej interpretacji normy prawnej, potwierdzonej następnie zmianą linii orzeczniczej, co w niniejszej sprawie miało miejsce na skutek opisanej powyżej uchwały abstrakcyjnej NSA. W takiej sytuacji, do tych decyzji Organ zobowiązany był zastosować przepis art. 31 u.ś.r. W myśl jego treści : jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. WSA podziela w tym miejscu trafne stanowisko WSA w Krakowie przyjęte w wyroku tego Sądu z dnia 17 listopada 2015 r., o sygn. III SA/Kr 550/15 (opubl. w CBOSA), iż zastosowanie art. 31 u.ś.r. jest w zaznaczonych okolicznościach najbardziej optymalne z perspektywy celów świadczeń rodzinnych, a w szczególności dodatku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Jest to najszybszy tryb modyfikacji dotychczasowych decyzji, a z uwagi na oczywisty charakter błędu oraz oczekiwaną zmianę na korzyść osoby uprawnionej, kwestia zasadności sprostowania przedmiotowych decyzji nie powinna wywołać wątpliwości. W niniejszej sprawie, organy naruszyły art. 31 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie. Przyznać należy, że skarżąca bardzo wyraźnie w swych wnioskach zaznaczyła wolę ich rozpoznania na podstawie art. 155 K.p.a. Rzecz jednak w tym, że Burmistrz jak również SKO były przede wszystkim związane treścią art. 32 ust. 2 u.ś.r. Przytoczony przepis nakazuje na zasadzie lex specialis derogat legi generali, stosowanie w pierwszej kolejności przepisów u.ś.r., a dopiero w odniesieniu do spraw nieuregulowanych w tej ustawie przepisy K.p.a. Ponieważ nieprzyznanie skarżącej dodatku stanowiło błąd organu, to koniecznym było, przy uwzględnieniu reguły płynącej z art. 32 ust. 2 u.ś.r., rozpoznanie złożonych wniosków poprzez art. 31 tej ustawy. Wypadało choćby wyjaśnić czy wolą strony jest sprostowanie dostrzeżonego w decyzji błędu na podstawie tego przepisu u.ś.r. w celu otrzymania nieprzyznanego dodatku do zasiłku. Organy winny pamiętać o podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego wynikającej z art. 9 K.p.a. (zasada informowania stron). Mocą tej regulacji są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze skomplikowany stan prawny należało skarżącej wyjaśnić skutki stosowania regulacji art. 31 u.ś.r. oraz art. 155 K.p.a. Ponieważ WSA dostrzegł naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 31, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 155 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ustalony wynik postępowania, to koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich zaskarżonych decyzji SKO oraz poprzedzających te decyzje rozstrzygnięć Burmistrza Miasta i Gminy [....] Organy ponownie rozpoznając wnioski skarżącej zobligowane będą do zastosowania przepisu art. 31 u.ś.r. i wydania rozstrzygnięć uwzględniających treść uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., o sygn. akt I OPS 15/13. Z przedstawionych dotychczas względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i 135 tej ustawy.