VIII SA/Wa 748/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania E. D. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], przyznającą świadczenie wychowawcze wnioskowane na dziecko N. D. i odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko K. D.. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżąca w dniu 7 kwietnia 2016 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci K. D. i N. D.. Z treści wniosku wynikało, iż skarżąca wnioskowała o ustalenie prawa doświadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie i na kolejne dziecko w rodzinie w wieku poniżej 18 roku życia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta R. na podstawie m.in. art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przyznał świadczenie wychowawcze na dziecko N. D. i odmówił przyznania świadczenia na dziecko K. D.. Uzasadniając odmowę przyznania świadczenia organ I instancji wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Tymczasem rodzina skarżącej uzyskała w 2014 r. dochód w wysokości [...] zł. Miesięczny dochód rodziny to kwota [...] zł, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę – [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, nie kwestionując wysokości dochodu ustalonego przez organ, zarzuciła, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci uzależniające przyznanie pomocy na pierwsze dziecko od nieprzekroczenia kryterium dochodowego są niezgodne z Konstytucją RP i jako takie nie powinny obowiązywać w polskim systemie prawnym. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację prezentowaną przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że miesięczny dochód skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i nie uprawniał ją do otrzymania świadczenia wychowawczego na syna K.. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że obowiązany jest orzekać na podstawie przepisów ustawy, a przepisy te jednoznacznie uzależniają prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze lub jedyne dziecko od spełnienia kryterium dochodowego. Kolegium nie posiada kompetencji do oceny tych przepisów pod względem ich zasadności i zgodności z Konstytucją. W obszernej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca powtórzyła argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniosła, że zgadza się z uzasadnieniem decyzji, co do przekroczenia kryterium dochodowego. Wskazała m. in., że przepisy art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wprowadzające kryterium dochodowe w przypadku pierwszego dziecka w rodzinie nie powinny obowiązywać w polskim systemie prawnym. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci łamie art. 72 Konstytucji RP, który zapewnia pełną ochronę praw dziecka, wykluczenie niektórych dzieci narusza też zasadę równości, jest jawną dyskryminacją tych dzieci, ich niesprawiedliwym traktowaniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lipca 2016 r., którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2016 r., przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze wnioskowane na dziecko N. D. i odmawiającą przyznania tego świadczenia na K. D.. Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2016.r, poz.195; dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W przedmiotowej sprawie wniosek złożyła matka dziecka. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy ilekroć w ustawie mowa o pierwszym dziecku - oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Dalej zauważyć należy, iż wniosek o ustalenie prawa do przyznania świadczenia skarżąca złożyła w dniu 7 kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. od 1 kwietnia 2016r.) i kończy się dnia 30 września 2017r. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014 r. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015r. poz. 114 ze zm.) stanowi, że przez dochód należy rozumieć – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit c tiret 14 tej ustawy, dochód oznaczają także alimenty na rzecz dzieci. Ponadto zauważyć należy, iż stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Natomiast dochód rodziny oznacza dochód wszystkich członków rodziny (art. 3 pkt 4 tej ustawy). Z kolei przez rodzinę na gruncie ustawy pomocy państwa w wychowaniu dzieci, rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Mając powyższe regulacje na uwadze, Sąd stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo zbadały sytuację dochodową skarżącej i ustaliły, iż rodzina skarżącej uzyskała w 2014 r. dochód w wysokości [...] zł. Miesięczny dochód rodziny to kwota [...] zł, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę – [...] zł i przekraczał on kwotę o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Stąd też słusznie organy obu instancji uznały, iż z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, skarżącej nie przysługuje świadczenie wychowawcze na syna K.. W rozpoznawanej wysokość ustalonego dochodu pozostaje poza sporem. Powodem wniesienia skargi przez skarżącą było zakwestionowanie przez nią zapisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, podczas gdy prawo do tego świadczenie na drugie i następne dzieci przysługuje rodzicom niezależnie od dochodu. Odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących zasad wyrażonych w art. 72 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), który gwarantuje szczególną ochronę praw dzieci ("Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka" - art. 72 ust. 1. "Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych" - art. 72 ust. 2) – mając na uwadze okoliczności rozpatrywanej sprawy - nie budzi wątpliwości Sądu, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów obowiązującego prawa materialnego oraz właściwie je zastosował. Wskazać należy, że ustawa z 11 lutego 2016 r., jak wynika z uzasadnienia jej projektu, ma na celu zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. W uzasadnieniu tym podnosi się, iż obserwowany spadek dzietności jest jednym z czynników prowadzących do starzenia się polskiego społeczeństwa. Wydatki na utrzymanie i wychowanie dziecka wynoszą około 15 – 30% budżetu polskich rodzin. Całkowity koszt wychowania jednego dziecka do ukończenia przez niego 18 roku życia zawiera się w przedziale od 176000 zł do 190000 zł, a dwójki dzieci od 317000 zł do 370000 zł. Ustawa miała więc na celu zmniejszyć istniejące obecnie ekonomiczne ograniczenia, w szczególności wśród młodych ludzi decydujących się na posiadanie potomstwa, zwłaszcza drugiego i kolejnego dziecka. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na potencjalną liczbę beneficjentów. W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma więc na celu przede wszystkim uzyskanie efektu demograficznego, tj. zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób wychowujących już dwoje i więcej dzieci. Sąd nie dopatrzył się w rozwiązaniach ustawowych naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Z zasady tej wynika nakaz równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna, oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K31/13; z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz.124; 14 lipca 2004 r., SK 8/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 65; 5 września 2005 r., P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom które taką cechę posiadają, oraz podmiotom które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie. (zob. wyroki TK z 6 marca 2007 r., P 45/06, OKK ZU nr 3/A/ 2007, poz. 22 i z 23 listopada 2010 r., K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadnicza treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy – wprowadzone różnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (zob. wyroki TK z 23 listopada 2010 r. sygn. K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU, nr 5/A/2013, poz. 60; z 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, niepubl.). Przywołania wymaga także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2013 r. II GSK 2331/11 w myśl którego z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się w obiektywnie takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011r., sygn. I OSK 607/11). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji. Zwłaszcza, gdy wskazać również, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa (por. wyrok WSA w Lublinie z 15 maja 2008 r., sygn. II SA/Lu 685/07). Zdaniem Sadu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt I PK 201/09, nie zawsze odmienne potraktowanie stanowi o braku równości i o dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, czy różnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Zróżnicowanie jest uzasadnione jeśli pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, zróżnicowanie nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom. Zatem w myśl zasady równości wszystkie inne podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Wskazanie przez ustawodawcę, że wszystkie rodziny mające dwoje lub więcej dzieci, a także spełniające kryterium dochodowe w odniesieniu do pierwszego dziecka, otrzymają świadczenie wychowawcze, nie narusza w ocenie Sądu zasady równości. O naruszeniu tej zasady można by mówić, gdyby ustawodawca uzależnił uprawnienie np. od przynależności narodowej, religijnej. Jednocześnie w ocenie Sądu zróżnicowanie jest uzasadnione pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z ratio legis ustawy jakim jest uzyskanie efektu demograficznego, tj. zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób wychowujących już dwoje i więcej dzieci. Waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, skoro chodzi o stabilność budżetu państwa (vide: uzasadnienie projektu ustawy). Jednocześnie wprowadzone zróżnicowanie nie ma charakteru absolutnego nie dotyczy bowiem tych beneficjentów których dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł i w takiej sytuacji dopuszczalne jest stwierdzenie, że nie uwłacza ono w sposób zasadniczy innym wartościom. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w swoim orzecznictwie nie mogą się opierać na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) skargę oddalił.