II OSK 1615/15

Dnia 2 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M., B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 641/14 w sprawie ze skargi B.G., J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek B. G. i J. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 641/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi B. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w uwzględnieniu żądania B. M. i J. M. Prezydent, decyzją z dnia [...] 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wiaty ręcznej myjni samochodowej z dodatkowym stanowiskiem do odkurzania w [...], na działce nr [...] k.m. [...], obręb [...]. W rozdzielniku organ podał, że decyzję otrzymują J. K. oraz wnioskodawcy. Decyzja stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie wniosła odwołania. Pismem z dnia 9 września 2013 r. B. G. i J. G. (dalej: "Wnioskodawcy") wystąpili do Prezydenta o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Podali, że są właścicielami działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu a o decyzji dowiedzieli się 22 sierpnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Prezydent, na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wznowił postępowanie. Następnie postanowieniem z [...] 2013 r., w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. odmówił J. G. wznowienia postępowania. Na skutek zażalenia Wnioskodawców, Kolegium uchyliło to postanowienie. W wyniku ponownego rozpatrzeniu sprawy, Prezydent decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] 2012 r., ze "względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a." Oceniając wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdził, że działka nr [...], będąca własnością wnioskodawców, nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Działka ta graniczy bowiem z działką nr [...], należącą do inwestorów. Okoliczność, że inwestorzy są właścicielami działki nr [...] oraz działki nr [...] nie oznacza, że na obu tych działkach można realizować przedmiotową inwestycję. Ponadto nieruchomość B. i J. G. nie jest położona w obszarze oddziaływania inwestycji, którego granice zostały określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i obejmują jedynie teren działki nr [...]. Inwestycja nie należy do żadnej z kategorii inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co do których mogłoby zachodzić podejrzenie, że ich oddziaływanie może wykraczać poza granice terenu objętego inwestycją. Związane z inwestycją "elementy infrastruktury technicznej", np. miejsca parkingowe, także nie wykraczają poza teren objęty decyzją. Określone w decyzji lokalizacyjnej wymagania z zakresu ochrony osób trzecich ograniczają oddziaływanie inwestycji jedynie do terenu działki nr [...]. Podkreślił, że wnioskodawcy powołując się na treść art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wykazali interesu prawnego pozwalającego zakwalifikować ich do kręgu stron postępowania lokalizacyjnego. Kwestionowana zaś decyzja nie uniemożliwia zagospodarowania terenu wnioskodawców. Dalej organ zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy nie ustala szczegółowej lokalizacji obiektów budowlanych, a poruszone we wniosku o wznowienie kwestie dotyczące hałasu, nocnego oświetlenia i innych uciążliwości mogą być rozstrzygane dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wówczas inwestor jest zobowiązany wykazać się projektem budowlanym umożliwiającym dokonanie oceny, czy inwestycja spełnia wymogi Prawa budowlanego i warunków technicznych. Natomiast kwestie utrzymania i eksploatacji obiektów budowlanych należą do organów nadzoru budowlanego, które mogą w ramach swoich kompetencji ocenić, czy faktyczne zagospodarowanie działki zgodne jest z przepisami prawa. Wobec tego nie ma podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ żądanie "wznowienia postępowania nie pochodzi od strony". W odwołaniu Wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucili, że decyzja rażąco narusza przepisy postępowania i prawa materialnego, tj. art. 10 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Nadto zarzucili naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego zastosowanie, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz przepisów działu II i V tytułu II ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dotyczących ochrony przed hałasem i ochrony powietrza. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § pkt 1 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło uchylenia decyzji Prezydenta. Wskazało, że działka Wnioskodawców nr [...] nie graniczy z terenem inwestycji, czyli z działką nr [...], nie jest też położona w obszarze oddziaływania tej inwestycji, który zamyka się w granicach działki nr [...], co wynika z kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 dołączonej do pisma inwestorów z 8 maja 2012 r., uzupełniającego wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium wskazało jedynie, że wznowienie postępowania miało miejsce w związku z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stąd nie mogło powoływać się na inne podstawy wznowienia, wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. Za nieuzasadniony uznało zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. przez niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, gdyż odwołujący się nie wykazali, że uchybienie to uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze Wnioskodawcy zarzucili naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, a mianowicie art. 28 K.p.a., naruszenie art.145 § 1 pkt 4 i art.151 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia, naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie wskazanych norm postępowania skutkujących rozstrzygnięciem niezgodnym z prawem, naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej ochrony własności i ograniczenie prawa własności wnioskodawców przez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, nierozpoznanie istoty sprawy, art. 6 ust. 2, art. 52 ust.2 pkt 1 w związku z art. 64 i art. 61 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wskazało, że działka nr [...] nie istnieje, bowiem została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzji i wskazał, że stronami postępowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, poza inwestorem, są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, a także działek sąsiednich i innych (dalszych) znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, o czym należy rozstrzygać z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a także art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ww. ustawy. Interes prawny należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności. Takim przepisem jest art. 140 i 144 K.c. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. i 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. w postanowieniu NSA z 13 maja 2011 r. II OZ 394/11, dostępny w CBOSA). Dotyczy to w szczególności postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 K.c. i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich, narażonych na takie zakłócenie. WSA podkreślił, że Skarżący powołali się na powyższe przepisy, wskazując na wiele uciążliwości związanych z funkcjonowaniem planowanej inwestycji, których organy nie przeanalizowały zwłaszcza, że teren inwestycji położony jest w rejonie uciążliwego oddziaływania komunikacji drogowej a sporna inwestycja (myjnia), może być użytkowana zarówno w dzień, jak i w nocy. Ponieważ organy w tym zakresie nie poczyniły ustaleń, dlatego doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu WSA nakazał Prezydentowi uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie i dokonać ponownej oceny interesu prawnego Wnioskodawców, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej. W skardze kasacyjnej J. M. i B. M. (dalej: "Skarżący kasacyjnie"), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyli wyrok w całości. Wyrokowi zarzucili naruszenie: - art. 28 K.p.a. oraz art. 6 ust. 2, art. 54 i art. 61 u.p.z.p. w związku § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397); błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do nieuzasadnionego uznania, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w granicy oddziaływania inwestycji objętej przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy oraz uchylenia decyzji organu, która odmawiała wnioskodawcom prawa strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przypisanych. W uzasadnieniu naprowadzono, że trafne jest stanowisko WSA dotyczące przymiotu strony odnośnie do właściciela nieruchomości sąsiedniej. Także może się zdarzyć, że za stronę postepowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy uznany zostanie właściciel nieruchomości położonej dalej jeśli wykaże, że inwestycja narusza jego interes prawny. Podkreślono, że przedsięwzięcie inwestycyjne, dla którego Prezydent ustalił warunki zabudowy nie należy do inwestycji, które zaliczane są do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec niespornego faktu, że działka Wnioskodawców nie graniczy z terenem objętym decyzją o warunkach zabudowy, planowana inwestycja nie może oddziaływać na tę nieruchomość. Powołano orzecznictwo, zgodnie z którym możliwe utrudnienia związane z pracą urządzeń myjni i ruchem pojazdów w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie ustala szczegółowej lokalizacji obiektów budowlanych, a poruszane we wniosku o wznowienie kwestie dotyczące hałasu, nocnego oświetlenia i innych uciążliwości mogą być rozstrzygane dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego - § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - myjnia nie stanowi inwestycji znacząco wpływającej na środowisko. Zatem organ kierując się przepisami prawa materialnego nie miał podstaw do uznaniowego rozszerzenia obszaru oddziaływania inwestycji poza obszar nieruchomości skarżących. Zatem błędna wykładnia przepisów doprowadziła do uchylenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego a to art. 28 K.p.a. oraz art. 6 ust. 2, art. 54 i art. 61 u.p.z.p. w związku § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) twierdząc, że błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do nieuzasadnionego uznania, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się w granicy oddziaływania inwestycji objętej przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy. Postawienie jedynie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, że skarga kasacyjna nie podważa stanowiska WSA odnośnie do stanu sprawy przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zatem przywołać należy, jako wiążące, stanowisko WSA w tym zakresie. Uwzględniając skargę i uchylając decyzje organów obu instancji WSA w pierwszej kolejności poczynił rozważania odnoszące się do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podzielając jednocześnie ustalenia organów, że działka wnoszących podanie o wznowienie postępowania, oznaczona numerem [...], nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Pomimo przesądzenia tej kwestii zwrócił jednak uwagę, że stronami postępowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Po tej konstatacji, z którą zgadza się skarga kasacyjna, przedstawił poglądy doktryny i orzecznictwa wyjaśniające pojęcia "sąsiedztwa" i "oddziaływania". W dalszej części uzasadnienia WSA wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. wskazując jednocześnie, że prawem materialnym, z którego można wywodzić ten interes jest art. 140 i 144 K.c. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozważanie te mające charakter abstrakcyjnej wykładni przepisów, nie spowodowały uwzględniania skargi. Stanowiły jedynie podstawę do stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony. Na str. 16 uzasadnienia WSA jednoznacznie stwierdził, że brak ustaleń uniemożliwia ocenę rzeczywistego oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków Wnioskodawców. W konsekwencji uznał, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W wytycznych natomiast nakazał uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie stwierdzając, że dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organy zbadają występowania interesu prawnego Wnioskodawców, analizując w szczególności wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, będącej ich własnością. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawą uwzględnia skargi przez WSA nie była bowiem błędna wykładnia prawa materialnego lecz naruszenie przepisów postępowania; w tym natomiast zakresie skarga kasacyjna zarzutów nie stawia. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Oddalenie wniosku B. G. i J. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wynika z faktu, że uczestnicy nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną a żądanie w tym zakresie zarwali w piśmie procesowym złożonym przed rozprawą w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w której nie brali osobiście udziału i na której nie byli reprezentowani przez fachowego pełnomocnika.