II GW 28/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku B. A. z dnia [...] grudnia 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem A. a Prezydentem B. w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza A. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2016 r. działający z upoważnienia Burmistrza A. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w A., na podstawie art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego – jak wskazano we wniosku – między "Burmistrzem Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w A., działającym z upoważnienia Burmistrza A. a Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej B., działającym z upoważnienia Prezydenta B.", w sprawie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2016 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej B. przekazał Burmistrzowi Miasta A. wniosek NZOZ Szpitala Powiatowego w A. wraz z załącznikami, w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla P. W. a zamieszkałego w W. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej B. uznał bowiem, że nie ma możliwości ustalenia aktualnego miejsca pobytu P W. Przy czym pracownik socjalny Ośrodka kontaktował się z pracownikiem socjalnym Ośrodka Charytatywnego [...] w W. - prowadzącego m. in. schronisko dla bezdomnych - gdzie uzyskał informację, że P. W. nie przebywa w placówce od 3 października 2016 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w A. uzasadniając złożony wniosek wskazał m. in., że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach do zadań zleconych gminy należy wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy. W celu ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej świadczeniobiorcy, przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy na zasadach i w trybie określonych w przepisach o pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje przy tym pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. W tym celu konieczne jest zatem zlokalizowanie centrum życiowego osoby wymagającej uzyskanie pomocy, przy czym ustalenie tych okoliczności w toku postępowania administracyjnego winno nastąpić w drodze postępowania dowodowego. W ocenie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w A. dokonując ustaleń faktycznych w toku postępowania Ośrodek Pomocy Społecznej B. nie wykazał się należytą starannością, aby wyjaśnić stan faktyczny. Nie przeprowadził dowodów służących ustaleniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozeznania sprawy, nie zlokalizował centrum życiowego P. W. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w A. wskazał też, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Poza tym, jak ustalił pracownik socjalny OPS w Wydziale Spraw Obywatelskich w A., P. W. nie figuruje w ewidencji ludności miasta A., nie jest znany w tamtejszym Ośrodku Pomocy Społecznej, ani nie jest znane miejsce jego pobytu. P. W. podał w Szpitalu Powiatowym w A., jako adres zamieszkania B. Zdaniem organu pozwala to sądzić, że właśnie B. jest miejscem zamieszkania P. W. Mając powyższe na względzie, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w A. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w A. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu i ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz A. (w imieniu którego działa Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w A.) nie zaś Prezydent B. W treści pisma organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wywiódł, że fakt, iż ustawa o świadczeniach nie odsyła w żadnym zakresie do ustawy o pomocy społecznej, uniemożliwia zastosowanie przyjętych w jej przepisach rozwiązań, a przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej reguluje kwestie osób bezdomnych, ale odnośnie świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Wobec tego w niniejszej sprawie, do której zastosowanie znajduje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, należy zastosować art. 21 kpa, który wprowadza ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Uwzględniając powyższe, zgodnie z art. 21 § 2 kpa, właściwość miejscową w sprawach innych niż wskazane w § 1 pkt 1 i 2 ustala się według miejsca zamieszkania lub pobytu, a jeżeli nie można ustalić właściwości według miejsca zamieszkania lub pobytu - jak w niniejszej sprawie - określa się ją według miejsca zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania, które zarazem jest miejscem siedziby strony postępowania - świadczeniodawcy NZOZ Szpitala Powiatowego w A. Wobec powyższego Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej B. wniósł o wyznaczenie Burmistrza A. jako organu właściwego do załatwienia wniosku NZOZ Szpitala Powiatowego w A., w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniobiorcy hospitalizowanemu w trybie nagłym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie, spór - jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem B., a Burmistrzem A. - jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku NZOZ Szpitala Powiatowego w A. o potwierdzenie prawa P. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden ze wskazanych organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu dotyczy zatem ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2 - zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy natomiast pogląd, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem – jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej materii także innych przepisów szczególnych. W tym stanie rzeczy należy zatem zastosować art. 21 kpa, który wprowadza ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zgodnie z jego treścią w § 1 pkt 3, gdyż ten przepis będzie miał zastosowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że brak jest możliwości powiązania centrum spraw życiowych świadczeniobiorcy z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego i uzasadnione jest przyjęcie, że jest on osobą bezdomną. Skoro świadczeniobiorca – P. W. - nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 kpa. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz A. - jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 19/12, z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II GW 17/16, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GW 24/16). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.