IV SA/Po 716/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2017 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej oddala skargę w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Zarząd Województwa działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 486 – dalej u.s.w.), w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 618 ze zm. – dalej u.d.l.), w dniu [...] maja 2016r. podjął uchwałę Nr [...] w sprawie powierzenia Pani I. G. pełnienia obowiązków Dyrektora Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w P.. Zgodnie z § 1 ww. aktu powierzenie pełnienia obowiązków nastąpiło w wymiarze pełnego etatu na czas określony do czasu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora jednostki. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2016r. znak: [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w., stwierdził nieważność w/w uchwały Zarządu Województwa. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ nadzoru przywołał treść art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz art. 49 u.d.l. będących materialnoprawną podstawą wydania uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2016r. Nr [...]. Dalej wskazano, że uszczegółowienie procedury konkursowej umieszczono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012r., poz. 182 – dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 3 rozporządzenia konkurs na stanowiska, o których mowa w przepisie 49 ust. 1 u.d.l., przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwy podmiot. Natomiast komisję konkursową powołuje się w terminie 2 miesięcy od dnia zwolnienia stanowiska objętego konkursem. Powołanie komisji konkursowej wszczyna postępowanie konkursowe. Procedura przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika (dyrektora) podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą, rozumiana jako ogłoszenie konkursu, stanowi obligatoryjny etap wyboru kandydata na to stanowisko. A zatem brak procedury w wyżej wskazanym zakresie stanowi istotne naruszenie obowiązującego porządku prawnego prowadzące do stwierdzenia nieważności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Za okoliczność przesądzającą w sposób kategoryczny o zasadności stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru uznał to, że w obowiązujących przepisach u.d.l. jak i w innych aktach prawnych brak jest przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora takiego podmiotu leczniczego. Mając na względzie racjonalność ustawodawcy należy zdaniem organu nadzoru przyjąć, iż jeżeli wolą prawodawcy byłoby rozszerzenie katalogu podmiotów umocowanych do kierowania podmiotem leczniczym o podmioty, którym powierza się pełnienie obowiązków w tym zakresie, to stosowne zapisy zostałyby zawarte w u.d.l. Organ nadzoru wskazał, że sytuacje, kiedy prawodawca usankcjonował odpowiedniej treści zapisami prawnymi możliwość powierzenia obowiązków kierownika jednostki organizacyjnej znajdują się m.in. w ustawie z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, w której w art. 36a ust. 4a przewidziano możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Województwo reprezentowane przez Marszałka Województwa, działając na podstawie uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2016 roku Nr [...], wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: art. 46 ust. 3 i art. 49 u.d.l. polegające na błędnej ich interpretacji poprzez przyjęcie, iż tymczasowe zatrudnienie (powierzenie pełnienia obowiązków) na stanowisku dyrektora podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą na czas określony do czasu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora, niepoprzedzone przeprowadzeniem procedury konkursowej, stanowi naruszenie procedury oraz podjęte zostało bez podstawy prawnej, a co tym idzie stanowi istotne naruszenie obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem skarżącego, dokonana przez organ nadzoru ocena legalności uchwały Zarządu Województwa jest zbyt daleko idąca, albowiem brak przeprowadzenia procedury konkursowej poprzedzającej tymczasowe zatrudnienie, w realiach przedmiotowej sprawy nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa. Uzasadniając powyższe skarżący podniósł, iż do zadań zarządu województwa, zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. należy kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Obszar zadaniowy wyznaczony powyższym przepisem wyznacza zatem zakres zwierzchnictwa organu wykonawczego województwa nad działalnością wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W świetle powyższego w pełni uprawnionym jest twierdzenie, iż do zadań zarządu województwa należy m.in. zapewnienie stabilności i ciągłości w procesie zarządzania podległymi temu zarządowi podmiotami leczniczymi. Należyte wykonanie powyższego zadania oznacza zatem także podejmowanie decyzji w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników podległych podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami, w sposób który umożliwi zapewnienie stabilności i ciągłości w procesie zarządzania tymi podmiotami. Skarżący podniósł, iż dla oceny działań Zarządu objętych uchwałą, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, zasadnym jest wskazanie na okoliczności natury faktycznej w przedmiotowej sprawie, jakim jest fakt wypowiedzenia umowy o pracę dotychczasowemu dyrektorowi Szpitala i zwolnienie go z obowiązku wykonywania świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia, co skutkowało koniecznością zapewnienia przez Zarząd Województwa ciągłości zarządzania Szpitalem. Skarżacy zwrócił również uwagę na dysfunkcjonalność przepisu art. 49 ust. 1, u.d.l. wprowadzającego ogólną zasadę obsadzania stanowisk w tym przepisie wymienionych w drodze konkursu. W zderzeniu tegoż przepisu z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia powstaje sytuacja niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia ratio legis przepisów u.s.w. oraz u.d.l., w której podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą pozostaje bez kierownika, odpowiedzialnego za prowadzoną w tym podmiocie gospodarkę finansową. Zważywszy, iż w myśl § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ogłoszenie o konkursie, jako określony etap postępowania konkursowego, winno nastąpić w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania konkursowego (a za ten dzień prawodawca przyjął, zgodnie z § 3 ust. 3, dzień powołania komisji konkursowej) okres pozostawania podmiotu leczniczego bez kierownika zakładu, może przedłużyć się automatycznie o kolejne 2 miesiące. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego kierując się racjonalnością ustawodawcy, nie sposób przyjąć, aby jego intencją było wprowadzenie w u.d.l. zasady obsadzania stanowiska kierownika zakładu rozumianej w sposób, który może doprowadzić do paraliżu zarządzania podmiotem leczniczym, bądź do zagrożenia jego egzystencji ze szkodą dla tegoż podmiotu, a przede wszystkim dla jego pacjentów. Odnosząc się do kierowanego do uchwały zarzutu dotyczącego braku przepisu przyznającego expressis verbis upoważnienie do powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, skarżący zwrócił uwagę, iż powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora SPZOZ zawierało wszystkie niezbędne elementy, jakie przepisy Kodeksu pracy w art. 29 przewidują dla zawarcia umowy o pracę, łącznie z potwierdzeniem jej zawarcia przez osobę zatrudnioną. Powyższe oznacza, że w realiach niniejszej sprawy powierzenie obowiązków należałoby traktować tak samo jak zatrudnienie na stanowiska kierownika podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą. Skarżący wskazał również, że wyjaśnienie stanu rzeczy należy rozpatrzeć w aspekcie przyjętej przez Zarząd konieczności zaakcentowania tymczasowego charakteru zatrudnienia - do czasu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora. Mając powyższe na uwadze zdaniem skarżącego trudno jest zaakceptować brak wyjaśnienia przez organ nadzoru rzeczywistych intencji Zarządu związanych z zastosowaną przezeń formułą zatrudnienia. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż orzecznictwo sądowe, kwestionujące istnienie podstawy prawnej do powierzenia obowiązków dyrektora podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą, oparte jest na uzasadnieniu, że stosując mechanizm powierzenia obowiązków, organy wykonawcze podmiotów tworzących omijały wymóg wyboru dyrektora w drodze konkursu oraz nie respektowały wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni sprostać kandydaci na to stanowisko. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie, takiego zarzutu nie można postawić Zarządowi Województwa. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały Zarządu Województwa w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w P., wskazać należy, że ocenie w sprawie podlega również sama uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przesłanki zgodności z prawem uchwały organu województwa określone zostały w art. 82 ust. 1 u.s.w., gdzie stwierdza się, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.w.). W nauce prawa przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności z prawem. W orzecznictwie wyrażony jest pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz. 129). Trzeba również zwrócić uwagę, że przez pojęcie "prawa", z którym uchwała organu województwa musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i to w dacie podjęcia uchwały. Brak podstawy prawnej jest równoznaczny ze "sprzecznością z prawem" w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Legalis). W świetle sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której organ województwa w drodze uchwały reguluje kwestie, co do których żaden przepis prawa nie daje mu upoważnienia, by się o nich wypowiadał. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2016r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w P., została podjęta bez podstawy prawnej. Należy bowiem wyjaśnić, że określona w art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. kompetencja zarządu województwa w zakresie kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudniania i zwalniania kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych; ma charakter generalny. Dla oceny uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2016r. nr [...] w sprawie powierzenia I. G. pełnienia obowiązków Dyrektora Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w P. znaczenie będą miały zapisy u.d.l., a w szczególności art. 46 ust. 3 u.d.l., który był podstawą wydania tej uchwały. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.l. w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika, który w przypadku stanowiska kierownika oraz jego zastępcy ogłasza podmiot tworzący. Przesłanki wymagane od osób, które mają pełnić stanowiska kierownicze określa art. 46 ust. 2 pkt 1-4 u.d.l. Zgodnie z tym przepisem kierownikiem wskazanego podmiotu może być osoba, która: 1) posiada wykształcenie wyższe 2) posiada wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika; 3) posiada co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończone studia podyplomowe na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletni staż pracy; 4) nie została prawomocnie skazana za przestępstwo popełnione umyślnie. Jeżeli w wyniku postępowania w dwóch kolejnych konkursach kandydat nie został wybrany z przyczyn określonych w ust. 3 (jeżeli nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej), odpowiednio podmiot tworzący albo kierownik nawiązuje stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną z osobą przez siebie wskazaną po zasięgnięciu opinii komisji konkursowej (art. 49 ust. 4 u.d.l.). Z kandydatem na stanowisko kierownika, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną na 6 lat (art. 49 ust. 6 u.d.l.). Szczegółowe regulacje dotyczące postępowania konkursowego zawarte zostały w wydanym na podstawie delegacji wynikającej z art. 49 ust. 9 u.d.l. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182). W świetle powyższych regulacji ustawowych należy stwierdzić, że instytucja "powierzenia pełnienia obowiązków" nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Powierzenia pełnienia obowiązków kierownika SP ZOZ nie można uznać za sposób nawiązania stosunku pracy, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. w sytuacji braku przeprowadzenia konkursu, a tym samym nie można uznać, że organem właściwym na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. do powierzenia pełnienia obowiązków jest zarząd województwa. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność czy obsadzenie stanowiska kierowniczego w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą następuje w ramach czasowego "powierzenia pełnienia obowiązków", czy też w ramach stałego. Obsadzenie stanowiska kierowniczego w tej palcówce musi bowiem zawsze nastąpić przy zachowaniu ustawowych wymagań, tj. m.in. przeprowadzenia konkursu. Możliwość powierzenia obowiązków kierownika bez wymogu przeprowadzenia konkursu w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (SP ZOZ) musiałaby bowiem wynikać wprost z przepisów prawa. Takiej sytuacji nie przewiduje jednak przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l., ani wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Dalej należy wskazać, że art. 46 ust. 3 u.d.l. wskazany jako podstawa prawna wydania uchwały z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] dotyczy nawiązywania stosunku zatrudnienia wyłącznie z kierownikiem w podanych formach i trybie, tzn. na zasadzie powołania lub umowy o pracę albo zawarcia umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze czynności powierzenia obowiązków. Ma to o tyle istotne znaczenie, że odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik (dyrektor) tego podmiotu (art. 46 ust. 1 u.d.l.). Określenie "powierzenie pełnienia obowiązków" kierownika (dyrektora) oznaczałoby zatem w istocie delegowanie wszystkich jego funkcji, kompetencji, uprawnień i powinności, które są przynależne stanowisku kierownika (dyrektora). Brak zastrzeżenia przez ustawodawcę możliwości zastosowania w u.d.l. instytucji "powierzenia pełnienia obowiązków", należy zatem interpretować kategorycznie (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 1272/16 – dostępny na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że dokonując czynności powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora SPZOZ, Zarząd Województwa przyjął domniemanie swoich kompetencji niewyrażonych wprost w obowiązujących przepisach, co należało uznać za niedopuszczalne. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów w części odnoszącej się do pominięcia przez organ nadzoru okolicznościami natury faktycznej, jakim jest fakt wypowiedzenia umowy o pracę dotychczasowego dyrektora Szpitala i zwolnienie go z obowiązku wykonywania świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia, co skutkowało koniecznością zapewnienia przez Zarząd Województwa ciągłości zarządzania Szpitalem, wskazać należy, że z §15 uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2015r. w sprawie nadania statutu Specjalistycznemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w P. wynika, iż Dyrektor Naczelny wykonuje swoje obowiązki m.in przy pomocy: zastępców Dyrektora Naczelnego. Już w Statucie SPZOZ przewidziano zatem sytuację przekazania czy też rozdzielenia obowiązków kierownika podmiotu pośród jego zastępców. W tym miejscu podzielić należy stanowisko Wojewody podniesione w odpowiedzi na skargę, że wakat na stanowisku kierownika, tzw. piastuna organu nie powoduje automatycznie unieważnienia udzielonych przez niego upoważnień. Osoba pełniąca funkcję kierownika podmiotu udziela bowiem upoważnienia nie w imieniu swoim, jako osoby fizycznej, lecz jako organ administracji publicznej. Mając więc na uwadze fakt, iż jak wynika z treści uzasadnienia uchwały z dnia [...] maja 2016r. nr [...], jedynym uzasadnieniem dla powierzenia I. G. pełnienia obowiązków Dyrektora Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w P., był fakt odwołania ze stanowiska poprzedniego Dyrektora SPZOZ w osobie J. P., stwierdzić należy, iż argumentacja zawarta w skardze nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości to, że powołanie przez Zarząd Województwa osoby wskazanej uchwałą z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w P. odbyło się bez zachowania ustawowych wymogów i trybu określonego w przywołanym art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l. i z naruszeniem art. 46 ust. 3 u.d.l. Mając powyższe na uwadze postawione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne, a rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Województwa w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem w P. za uzasadnione z punktu widzenia naruszenia przez Zarząd przepisów u.s.w. i u.d.l. Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.