II SA/Sz 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego Prokuratury Regionalnej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej "K.p.a." oraz art. 109 § 1, art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112) – dalej "K.w.", art. 4 pkt 23 w związku z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) – dalej "u.d.p.", po rozpatrzeniu odwołania Komitetu Wyborczego [...] od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...] wymierzającej Komitetowi Wyborczemu [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych) za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - rondo [...] w S. (działka nr [...]dr, [...]dr oraz [...]dr z obrębu [...]), bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni 6 m2, w terminie [...] oraz dwóch reklam jednostronnych o łącznej powierzchni 6 m2, w terminie [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kontroli pasa drogowego stwierdzono umieszczenie w jego granicach reklamy wyborczej o treści "[...]", na której znajdowała się dodatkowo informacja, iż materiał został sfinansowany przez KW [...]. Kontrole powtórzono w dniach [...], podczas których stwierdzono, że oprócz reklamy wyżej wskazanej pojawiły się dwie dodatkowe jednostronne reklamy KW [...], których treścią była prezentacja kandydata do Sejmu - [...]. Dokonano pomiarów i ustalono dokładną lokalizację reklam: 1) reklama nr 1 - kandydat [...]z - dwustronna o wymiarach 1,2 m x 2,5 m (łącznie 6 m2) umieszczona na wyspie centralnej wewnątrz ronda – działka nr [...] "dr" z obrębu [...] , w odległości 8 m od wewnętrznej krawędzi jezdni ronda, na wprost ul. [...]; 2) reklama nr 2 - kandydat [...]- jednostronna o wymiarach 1,2 m x 2,5 m (łącznie 3 m2) umieszczona na wyspie centralnej wewnątrz ronda – działka nr [...] "dr" z obrębu [...], w odległości 5 m od wewnętrznej krawędzi jezdni ronda, na wprost ul. [...]; 3) reklama nr 3 - kandydat [...] - jednostronna o wymiarach 1,2 m x 2,5 m (łącznie 3 m2) umieszczona na wyspie centralnej wewnątrz ronda – działka nr [...] "dr" z obrębu [...], w odległości 4,3 m od wewnętrznej krawędzi jezdni ronda, na wprost ul. [...]. Ustalenia w zakresie granic pasa drogowego dokonał organ I instancji w oparciu o załączoną do akt kopię mapy zasadniczej przedstawiającą w skali 1:500 fragment pasa drogowego, obejmujący rondo [...], z zaznaczonym na mapie obrysem granic działek nr [...] z obrębu [...]. W odwołaniu z dnia [...] Komitet Wyborczy [...]wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, zarzucając decyzji naruszenie przepisów: 1. art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie mimo, że zakres badanej sprawy nie podlega dyspozycji tego przepisu; 2. art. 110 ustawy Kodeks wyborczy poprzez jego niezastosowanie, chociaż stanowi samodzielną regulację dotyczącą badanej sprawy; 3. art. 129 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 107 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie analizy wszystkich okoliczności sprawy, w tym uregulowań jakim podlegają komitety wyborcze partii politycznych i tym samym nieustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 Kodeksu wyborczego, nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i jego umieszczenie w pasie drogowym nie podlega dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Według Kolegium ten rodzaj informacji został przez ustawodawcę uregulowany w sposób szczególny, wyłączając podstawy stosowania doń reżimów ustawy o drogach publicznych. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 686/13 (prawidłowo III SA/Kr 686/12), wedle którego: "Plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 ustawy z 2011 r. - Kodeks wyborczy, nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. i jego umieszczenie w pasie drogi nie podlega dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p." Prokurator Regionalny Prokuratury Regionalnej w S. zaskarżył decyzję Kolegium skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 - t.j.) polegające na niewłaściwej ich wykładni i przyjęciu, iż plakat wyborczy nie stanowi reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, za której umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy wymierza się karę pieniężną, w konsekwencji czego doszło do niezasadnego uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator Regionalny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy P.p.s.a., wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że plakaty wyborcze umieszczone w pasie drogowym w polu widzenia użytkowników drogi, wobec tego, iż zdecydowanie nie są znakami drogowymi, ani nie zawierają treści wymienionych wprost w art. 4 pkt 23 u.d.p., spełniają kryteria definicji reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i jako takie podlegają regulacji art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 u.d.p. Za zajęcie pasa drogowego zaś pobiera się opłatę. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego organu zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Zdaniem Prokuratora bez wpływu na przedstawione powyżej stanowisko pozostaje treść art. 109 § 1 i 2 oraz art. 110 § 1 i 5 Kodeksu wyborczego. Przepisy te bowiem nie wyłączają stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, a jedynie je uzupełniają. Materiały wyborcze w trybie Kodeksu wyborczego mogą być umieszczane na terenie nieruchomości znajdujących się również poza pasem drogowym. Zatem norma prawna wymagająca uzyskania zgody właściciela czy zarządcy nieruchomości na ich umieszczenie na terenie danej nieruchomości ma szersze zastosowanie niż regulacja wprowadzająca obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Logicznym jest również i to, że z uwagi na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego przestrzeń pasów drogowych objęta jest szczególnym, rygorystycznym i bardziej sformalizowanym unormowaniem, które nie może zostać wyłączone li tylko dlatego, iż treść umieszczonych w pasie drogowym reklam odnosi się do wyborów. Reasumując Prokurator stwierdził, że postępowanie administracyjne wykazało ponad wszelką wątpliwość, iż przez kilka dni w pasach drogowych [...] dróg umieszczone były reklamy (plakaty wyborcze) Komitetu Wyborczego [...], bez uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. W tej sytuacji Prezydent Miasta S. decyzją nr [...], z dnia [...], działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. słusznie wymierzył Komitetowi Wyborczemu [...] karę pieniężną. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Rezultatem tej kontroli jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia przez sąd, iż został on wydany z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy zaskarżony akt obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.). Mając na względzie brzmienie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność skargi Prokuratora, który w sytuacji, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może zaskarżyć decyzję administracyjną, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 P.p.s.a.). Wymóg powyższy został w sprawie spełniony, gdyż zaskarżoną decyzję doręczono stronie postępowania administracyjnego w dniu [...], a skargę Prokurator wniósł w dniu [...]. Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie pod względem zgodności z prawem działań zaskarżonego organu, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga wniesiona przez Prokuratora jest zasadna. Materialnoprawną podstawę prawną zakażonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) dalej "u.d.p.". Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W myśl, art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (40 ust. 3 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 1 pkt 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Istota sporu między Prokuratorem a Kolegium sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy plakaty wyborcze są reklamami w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i, w związku z tym, czy za ich umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi może być nałożona kara pieniężna. W sporze tym, zdaniem Sądu, trzeba przyznać rację Prokuratorowi. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, swoje rozważania prawne Kolegium oparło na analizie uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 686/13 (prawidłowo III SA/Kr 686/12) i dokonanej w nim wykładni przepisów Kodeksu wyborczego oraz ustawy o drogach publicznych, które stanowiły podstawę prawną wydania decyzji przez organ I instancji. Jednak Kolegium całkowicie pominęło orzecznictwo tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tego zagadnienia. Tymczasem już w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1227/12, tut. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 668/12 i III SA/Kr 669/12), który w uzasadnieniach obu tych orzeczeń wywiódł, że przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące materiałów wyborczych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o drogach publicznych w tym sensie, że zezwolenie zarządcy drogi na ich rozmieszczenie w pasach drogowych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a w razie braku tej zgody, samowolne zajęcia pasa drogowego nie rodzi skutku w postaci nałożenia kary administracyjnej. Powyższego poglądu WSA w Krakowie tut. Sąd nie podzielił uznając, że przyjęta we wskazanych wyrokach wykładnia zależności pomiędzy ustawą o drogach publicznych i Kodeksem wyborczym prowadzi do zaprzeczenie ratio legis art. 39 ust. 1 u.d.p. W rezultacie tut. Sąd uznał, że rozmieszczenie materiałów wyborczych w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi powoduje odpowiedzialność administracyjną w postaci nałożenia przez organ w drodze decyzji administracyjnej na sprawcę tej samowoli kary pieniężnej. Takie samo stanowisko tut. Sąd zajął w wyrokach: z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 879/15 i z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 468/16. Wskazać również należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14, w którym NSA uznał, że plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Według NSA brak jest bowiem podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. Plakat wyborczy, podobnie jak handlowy czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi. Jeśli właściciel materiałów wyborczych umieszcza lub zleca umieszczenie ich w pasie drogowym, to zastosowanie mają wówczas przepisy u.d.p. regulujące kompleksowo zagadnienie zajęcia pasa drogowego pod reklamę, a więc przepisy obligujące do uzyskania zgody na takie zajęcie za określoną opłatą oraz regulujące konsekwencje zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi lub wbrew warunkom uzyskanej zgody. W świetle powyższego, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 27 września 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. a w związku z tym również z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a zatem nie może pozostać w obrocie prawnym. Dlatego należało uwzględnić skargę Prokuratora i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. w zakresie odnoszącym się do umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym.