II SA/Sz 1419/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi F. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], numer [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." po rozpatrzeniu wniosku F.I. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] numer [...], w sprawie uchylenia w części decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (numer [...], z dnia [...]) polegającej na przebudowie drogi gruntowej na działkach nr [...],[...] obr. [...] gm. [...] w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji części dz. Nr [...] obr. [...], na odcinku części od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W piśmie z dnia [...] zawierającym odwołanie od kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...],(przesyłkę nadano w UPT 2 w [...]), F.I. zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Analiza zgromadzonych w sprawie akt sprawy i wniosku potwierdziła, że przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania była nieobecność adresata w miejscu zamieszkania spowodowana urlopem, natomiast - jak podaje - pierwsze zawiadomienie nie trafiło do niego wcale. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zgodnie z art. 58 K.p.a. organ może przywrócić termin do dokonania określonej czynności procesowej, jeżeli podmiot zainteresowany spełnił łącznie wszystkie wymagania wskazane w tym artykule: 1. wniósł prośbę o przywrócenie terminu; 2. uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; 3. prośbę o przywrócenie terminu wniesiono w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi; 4. jednocześnie z wniesieniem prośby dopełnił czynności, dla której określony był termin. Podkreśliło także, że co do zasady, strona biorąc udział w postępowaniu administracyjnym, jest zobowiązana do dołożenia staranności również w terminowym składaniu środków odwoławczych, zaś instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie tylko i wyłącznie w tych sytuacjach, które mają charakter wyjątkowy. Zdaniem Kolegium, zasadnym jest także przypomnienie, że warunkiem dopuszczalności przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo całej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie, to jest, że zachodziły przeszkody od niej niezależne oraz istniejące przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Formułując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zainteresowany, stosowną argumentacją, winien więc uwiarygodnić swoją staranność, podobnie jak i fakt, że przeszkoda do wniesienia odwołania była od niego niezależna i istniała aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W sprawach dotyczących przywracania terminów procesowych istnieje bogate i już utrwalone orzecznictwo. W tym miejscu Kolegium przytoczyło szereg wyroków sądów administracyjnych wskazujących okoliczności mogące stanowić podstawę przywrócenia terminu. W rozpatrywanym przypadku wnioskodawca wskazuje, że nie mógł wnieść odwołania z uwagi na wyjazd urlopowy. W ocenie Kolegium, przebywanie na urlopie nie stanowi okoliczności uprawdopodobniającej brak winy w uchybieniu terminu. Jakiekolwiek niedbalstwo zainteresowanego dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Brak uprawdopodobnienia winy w niezachowaniu terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie może zostać uwzględniony. Informacyjnie Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy strona po wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu złożyła również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpatruje ten wniosek i jeżeli w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu wniesienia odwołania, to wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania od decyzji. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu (wyrok NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1490/07). Wobec podnoszonego w piśmie z dnia [...] zarzutu, iż z uwagi na zamieszkiwanie w [...]F.I. nie jest w stanie za każdym razem zapoznawać się z aktami sprawy, zasadnym jest przypomnienie, iż zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej zwanej "u.p.z.p.", o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Zdaniem Kolegium, niekwestionowanym w sprawie jest, iż w dniu [...] Wójt Gminy [...], na podstawie przepisu art. 61 § 4 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wyłączenia z zakresu obszaru inwestycji celu publicznego na odcinku części działki [...] od granicy działek nr [...] do granicy działek nr [...] (w dniu [...] F.I. własnoręcznym podpisał odbiór przesyłki), zaś w dniu [...] organ zawiadomił o wydaniu decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie. Pismo to, po dwukrotnym awizowaniu przez pracownika Poczty Polskiej zwrócono do Urzędu Gminy [...] i stosownie do uregulowań przepisu art. 44 § 4 K.p.a., pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Wobec wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych oraz niespełnienia przesłanki uprawdopodobnienia braku winy do złożenia w terminie odwołania Kolegium odmówiło wnioskowanego przywrócenia terminu. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez F.I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do dalszego postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 7, 8, 9 K.p.a. w zw. z art. 44 § 2, § 3 i § 4 K.p.a., poprzez zastosowanie domniemania wskazanego w § 4 art. 44 K.p.a., również w sytuacji jeśli brak było pierwotnego zawiadomienia wskazanego w art. 44 § 2 K.p.a., a w konsekwencji nie było możliwe podjęcie przesyłki w pierwszym zawiadomieniu zgodnie z art. 44 § 3, 2. art. 7, 8, 9 w art. 58 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło z jego winy, 3. art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że do postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego również znajdzie zastosowanie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i nie znajdzie zastosowania art. 109 § 1 K.p.a., a w konsekwencji brak doręczenia mu zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie istotne jest, że w prowadzonym postępowaniu jedynie w dniu [...] otrzymał zawiadomienie z dnia [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia części decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego /.../. W związku z faktem, że do dnia otrzymania ww. zawiadomienia skarżący nic nie wiedział na temat istnienia decyzji z dnia [...], w dniu [...] wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie. W odpowiedzi otrzymał wyjaśnienie, że to nie jest informacja publiczna, a nadto, że z dokumentów akt sprawy prowadzonej pod znakiem [...] nie wynika, w jaki sposób zostały ustalone strony w toczącym się wówczas postępowaniu administracyjnym. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego znak [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na odcinku części działki nr [...] za strony postępowania uznani zostali właściciele wszystkich działek gruntowych bezpośrednio graniczących z wyłączonym z decyzji [...] odcinkiem drogi na działce nr [...]." W związku z faktem, że otrzymał informację, iż przesyłka polecona nr [...] została odesłana do Urzędu Gminy ze względu na brak jej terminowego odbioru, poprosił o jej ponowne przesłanie lub o przesłanie skanu pism na adres mailowy. Wyjaśnił, że list polecony nie został przez niego odebrany ze względu na fakt, że zawiadomienie powtórne trafiło do jego skrzynki w trakcie jego wyjazdu urlopowego, natomiast pierwsze zawiadomienie nie trafiło do niego w ogóle. Otrzymał następującą odpowiedź: "Uprzejmie informuję, iż zgodnie z art. 44 § 4 w przypadku niepodjęcia przesyłki i jej zwrotu do adresata doręczenie uważa się za dokonane a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Niemniej jednak przesyłam Pani do wiadomości skan pisma, które nie zostało przez Panią podjęte." Z powyższego wynika, że skarżący był powiadomiony jedynie o wszczęciu postępowania i to nie w przedmiocie wydania decyzji o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...], ale w przedmiocie wygaśnięcia ww. decyzji. Skarżący podniósł wiele zarzutów odnośnie do merytorycznej prawidłowości decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]. Podniósł także, że organ nie doręczył mu wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Wskazał, że również w zawiadomieniu, które zostało przesłane do niego drogą mailową (skan), brak było pouczenia o przysługującym mu prawie do złożenia odwołania. Gdy próbował we własnym zakresie ustalić swoją sytuację prawną i zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, organ nie chciał mu udzielić żadnych informacji zasłaniając się źle sformułowanym wnioskiem (powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej). Z zawiadomienia z dnia [...] również nie wynika, że organ nie zamierza doręczać mu decyzji w sprawie częściowego uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...]. Zdaniem skarżącego, organ niezasadnie wskazuje, że przebywanie przez niego na urlopie nie może stanowić okoliczności uprawdopodabniającej brak winy w uchybieniu terminu. Z organem nie można zgodzić się tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie powinien mieć w ogóle zastosowania art. 53 u.p.z.p., bowiem niniejsze postępowanie nie było postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale postępowaniem w przedmiocie uchylenia takiej decyzji. Art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W konsekwencji nie może być wątpliwości, że jeśli uchybił terminowi do złożenia odwołania to nastąpiło to nie z jego winy, ale z tej przyczyny, że organ nie dochował podstawowych gwarancji procesowych skarżącego, jako strony, poczynając od tego, że został zawiadomiony o innym postępowaniu niż tym, w którym faktycznie została wydana decyzja, nie doręczono mu decyzji z dnia [...], nie ponowiono doręczenia zawiadomienia z dnia [...]. Skarżący dodał, że nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 53 ust. 1 u.p.z.p., to uznać należy, że złożył w terminie odwołanie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. II OSK 500/14 zostało stwierdzone, że w przypadku gdy prawidłowo dokonano i zawiadomienia na piśmie, i publicznego ogłoszenia w podwójny sposób, czyli przez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty, to bieg terminu rozpoczyna się albo z momentem pisemnego zawiadomienia, albo z momentem upływu 14 dni od publicznego ogłoszenia w zależności od tego, który z tych sposobów zawiadomienia o decyzji był późniejszy i który najpóźniej wywołał skutek związany z dokonanym zawiadomieniem w stosunku do ostatniego z podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Skoro organ uznał, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie fikcja prawna z art. 44 § 4 K.p.a., a w konsekwencji uważał, że zawiadomienie z dnia [...] zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 K.p.a., to skarżący wnosząc w dniu [...] odwołanie od decyzji uczynił to bez uchybienia terminu. Wniosek taki wynika z zacytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK 500/14. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Kolegium, wywody skargi stanowią swoistą polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia z dnia [...] i nie zasługują na uwzględnienie. Dodało, że wbrew wywodom skargi, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał (k. 28 i 29 akt I instancji), nadana w dniu [...] w placówce Poczty Polskiej przesyłka, po raz pierwszy awizowana była w dniu [...], kolejne, drugie awizo pozostawiono u adresata w dniu [...], w dniu [...] operator pocztowy zwrócił przesyłkę do UG [...] - za nieuprawnione uznać należy twierdzenie skarżącego, iż składając odwołanie w dniu [...], uczynił to bez uchybienia terminu do jego złożenia. Przewidziane w § 4 art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tego przepisu, tj. w analizowanej sprawie nastąpiło w dniu [...]. Zatem niekwestionowanym jest, iż zakreślony przez ustawodawcę czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...],a nie jak dowolnie przyjmuje F.I. w dniu [...], tj. nadania przez niego przesyłki w UPT [...] (k. 8 akt II instancji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Jak samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. informacyjnie wskazało w zaskarżonym postanowieniu, w sytuacji, gdy strona po wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu złożyła również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpatruje ten wniosek i jeżeli w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu wniesienia odwołania, to wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania od decyzji. Skoro wydaje się jedno postanowienie, to tym samym postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu winno także zawierać ustalenia, odnośnie do niezachowania terminu do złożenia odwołania. W niniejszej sprawie Kolegium w swoim postanowieniu kwestie te zupełnie pominęło, co powoduje, że sąd – nie dokonujący własnych ustaleń – nie może odnieść się co do zaistnienia przesłanek formalnych rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Co prawda, w odpowiedzi na skargę organ zawarł ustalenia dotyczące doręczenia powiadomienia o wydanej decyzji, jednakże odpowiedź na skargę nie może zastępować treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W świetle powyższego sąd uznał, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 59 § 2 i 58 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno uwzględnić stanowisko przedstawione powyżej, a także ustalić i ocenić, czy strony niniejszego postępowania zostały prawidłowo poinformowane przez organ o możliwości zapoznania się z treścią decyzji i sposobie wnoszenia od niej odwołania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie.