II OSK 500/14

Dnia 4 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 814/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok został wydany w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy Kętrzyn decyzją z dnia [...] marca 2011 r. podjętą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla rozbudowy składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na terenie działek o numerach [...] położonych w obrębie M. gminie K. W wyniku wniesionego przez wnioskodawcę – [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. – odwołania, organ ten, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 132 kpa orzekł o zmianie w/w decyzji w ten sposób, że ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego na innych zasadach i warunkach niż w decyzji będącej przedmiotem wniesionego odwołania. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego i co w sprawie nie było sporne, decyzja autokontrolna została doręczona podmiotom uznanym za strony postępowania tj. Nadleśnictwu [...], Agencji Nieruchomości Rolnych oraz [...] spółce z o.o. z siedzibą w M. Organ nie zawiadomił natomiast o jej wydaniu w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości zgodnie z wymogiem przewidzianym w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 30 kwietnia 2012 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji autokontrolnej Wójta Gminy Kętrzyn i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. organ na podstawie art. 31 § 2 kpa wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kętrzyn z dnia [...] grudnia 2011 r. i jednocześnie dopuścił skarżące Stowarzyszenie do udziału w nim na prawach strony. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i § 2 kpa oraz art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa i odmówiło stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja autokontrolna Wójta Gminy Kętrzyn została wydana z rażącym naruszeniem art. 132 w związku z art. 133 kpa przez podjęcie jej po upływie 7 – dniowego terminu dla dokonania tej czynności przez organ I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska Stowarzyszenia, że brak decyzji środowiskowej i naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wskazuje na rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie Kolegium przyjęło, że z uwagi na upływ 12 - miesięcznego terminu określonego w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 158 § 2 kpa. W wyniku wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] lipca 2013r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] marca 2013 r., a w jej uzasadnieniu, poza odniesieniem się do zarzutów Stowarzyszenia, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko co do niemożności stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia stronom. We wniesionej skardze Stowarzyszenie [...] w O. zakwestionowało między innymi sposób załatwienia sprawy przez wydanie decyzji określonej w art. 158 § 2 kpa. Wnosiło o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Kętrzyn, podnosząc, że zastosowanie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało spowodowane długotrwałością postępowania prowadzonego przez Kolegium. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W szczególności, w ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo przyjął, że upływ 12 miesięcy liczony od daty doręczenia kwestionowanej decyzji stronom uniemożliwił stwierdzenie jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie termin ten rozpoczął bieg od daty doręczenia decyzji Wójta Gminy Kętrzyn ostatniemu z podmiotów uznanych przez organ za stronę tj. od doręczenia decyzji Nadleśnictwu [...], co miało miejsce w dniu 5 stycznia 2012 r. Sąd wyjaśnił, że bieg terminu do stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł być uzależniony od czynności, której nie dokonano (obwieszczenia) i co do której istnieje między stronami rozbieżność czy w ogóle należało jej dokonać. Decyzja bowiem, jak wynika z twierdzeń stron, została doręczona na piśmie wszystkim podmiotom mogącym mieć interes prawny w sprawie. Sąd podkreślił, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego korzystają z ułatwień proceduralnych i norm umacniających ich trwałość. Są to regulacje, których celem jest uproszczenie uzyskania decyzji i utrzymanie jej w mocy, co stanowi wyraz preferencji proceduralnych dla kwalifikowanego interesu publicznego, jaki reprezentuje inwestycja celu publicznego (Z. Niewiadomski – Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, wydanie 6, str. 430). W rozpatrywanej sprawie zatem, w której zastosowanie miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie odnoszącym się do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, organ nie mógł pominąć przepisu art. 53 ust. 7 tej ustawy. Przyjęcie za słuszną argumentacji, że termin 12 miesięcy określony w tym przepisie nie rozpoczął biegu czyniłoby to unormowanie zbędnym, a to w żadnym stopniu nie przyczyniałoby się ani do uproszczenia procedury wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ani do umacniania jej trwałości. W pozostałej części swojego uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się także do pozostałych zarzutów skargi. Powtarzanie jednak tej argumentacji w niniejszym uzasadnieniu nie jest konieczne, gdyż podstawy skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżące Stowarzyszenie zostały ograniczone wyłącznie do naruszeń związanych z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W podstawach tych wskazano na naruszenie powyższego przepisu przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że określony w nim termin 12 miesięcy ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji rozpoczął bieg od doręczenia decyzji stronom, gdy tymczasem, zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, nie dokonano ani obwieszczenia, ani nie zawiadomiono stron w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jak wymaga art. 53 ust. 1 tej ustawy, termin ten nie rozpoczął swojego biegu. W związku z tym zarzucono także naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 i ust. 7 upzp polegające na ustaleniu, że upływ ponad 12 miesięcznego okresu od doręczenia stronom decyzji uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, a w konsekwencji oddalenie skargi". W uzasadnieniu powyższych podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że zawarty w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia" oznacza, że w sytuacji braku jednej z tych form powiadomienia stron o decyzji, termin ten w ogóle nie rozpoczął biegu. Na potwierdzenie słuszności tej tezy odwołano się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, cytując fragmenty uzasadnień wyroków wydanych w sprawach o sygnaturach II SA/Kr 443/13, II OSK 258/12, II OSK 715/08 oraz II SA/Łd 1057/09 (dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Wywodzono, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o wadliwe dokonanie obwieszczenia, lecz o jego brak, a akceptacja takiego postępowania zagraża transparentności postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej, które arbitralnie i w zasadzie w sposób niekontrolowany mogłyby dokonywać oceny, jakim podmiotom należy się status strony, pomijając pozostałe dla których niebagatelne znaczenie może mieć ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zdecydowanie wywołuje negatywną ocenę wiarygodności ustaleń dokonanych w powyższym zakresie. To właśnie ze względu na treść przepisu art. 53 ust. 7 upzp, który ogranicza stronom, poprzez upływ terminu 12 - miesięcznego, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, brak obwieszczenia co do prowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia winien skutkować brakiem rozpoczęcia biegu tego terminu. W oparciu o powyższą argumentację, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie wydanych przez Kolegium decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności, odnosząc się do przywołanych i zacytowanych w uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wyroków sądów administracyjnych należy wskazać, że ich analiza nie potwierdza słuszności stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, iż brak zawiadomienia stron o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, w sytuacji doręczenia tej decyzji na piśmie podmiotom uznanym za strony, skutkuje nie rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W żadnym z powołanych wyroków nie wypowiedziano się na temat zagadnienia prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie, a okoliczności faktyczne i prawne we wskazanych orzeczeniach były zupełnie odmienne. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr 443/13 były decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie tej, z podaniem o wznowienie wystąpiła strona, której organ nie doręczył decyzji na piśmie, lecz zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczenia i przez publikację decyzji na stronie internetowej urzędu. Sąd uznał, że publikacja w internecie nie odpowiada zawiadomieniu w sposób zwyczajowy przyjęty w danej miejscowości stosownie do przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaczerpnięty z tego uzasadnienia wywód prawny związany z koniecznością zawiadomienia strony o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w podwójny sposób (przez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) nie mógł zatem uzasadniać tezy skarżącego Stowarzyszenia co do nie rozpoczęcia biegu terminu 12 miesięcy przewidzianego dla stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie i pozostałe wyroki. W pełni należy podzielić wyrażone w nich poglądy, że zawarty w art. 53 ust. 1 tej ustawy zwrot "a także" przesądza o konieczności i obwieszczenia, i powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty (II OSK 258/12), jak również stanowisko, że 12 miesięczny termin przewidziany w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym biegnie od momentu upływu 14 dni od dnia obwieszczenia (II OSK 715/08 i II SA/Łd 1057/09) pod warunkiem jednak, że tak jak w tych sprawach, obwieszczenia w ogóle dokonano. Tych nie powiązanych z okolicznościami rozpoznawanej sprawy tez wyroków nie można bowiem rozumieć a contrario, a mianowicie, że brak obwieszczenia i zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości skutkuje nie rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty naruszenia powołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów są chybione. Artykuł 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi: "O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie". Powyższy przepis jako przepis szczególny w stosunku do art. 49 kpa wymaga, aby jedne strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o wydaniu decyzji i innych czynnościach organ zawiadomił na piśmie (inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych), a drugie - w drodze obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, przy czym te dwie ostatnie formy zawiadomienia są stosowane w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, jak również wtedy, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych czynnościach (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 282). Rzeczywiście, jak wywodzi skarżące Stowarzyszenie, powołując się na stanowisko WSA w Krakowie, w odróżnieniu od ogólnej normy zawartej w art. 49 kpa, w której przewidziano alternatywę dla obwieszczenia i powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, w rozwiązaniu szczególnym przyjętym w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez określenie "a także" zawarto wymóg i obwieszczenia, i powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty. Problem w sprawie nie dotyczył jednak tego, że dokonano obwieszczenia decyzji Wójta Gminy Kętrzyn, a nie powiadomiono o jej wydaniu w sposób zwyczajowo przyjęty, bądź odwrotnie. W sprawie w ogóle nie dokonano ani obwieszczenia ani powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty. Tym samym nie powiadomiono w prawidłowy sposób tych stron, które w takim trybie powinny być zawiadomione o czynnościach organu, w tym też o wydaniu kwestionowanej decyzji. Normy zawartej w tym przepisie nie można zatem rozumieć w ten sposób, że każda strona postępowania powinna być zawiadomiona zarówno na piśmie, jak i przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestorów, właścicieli i użytkowników wieczystych organ powinien był zawiadomić na piśmie, co uczynił, a pozostałe strony w ten szczególny podwójny sposób, którego zaniechał. Powyższe uchybienie musi zatem być rozpatrywane w kategoriach wadliwości doręczenia, a taka wadliwość nie ma żadnego wpływu na bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy przepisach szczególnych biegnących od "dnia doręczenia decyzji". Jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowy) skutkuje co najwyżej zaistnieniem wady wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do strony, której wadliwość ta dotyczy (por. art. 147 kpa, a także wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie II OSK 1475/12 i przywołane w nim orzecznictwo, https://cbois.nsa.gov.pl), nie powoduje natomiast wstrzymania biegu terminów ustanowionych "od dnia doręczenia decyzji". Bieg tych terminów, w tym przewidzianych w art. 158 § 2 kpa i analogicznie w art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również wymienionych w innych przepisach (przykładowo w art. 129 § 2 czy art. 146 § 1 kpa) nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom prowadzonego postępowania. Uznanie, że tak jest uniemożliwiałoby uostatecznienie się decyzji administracyjnej, a tym samym jej wejście do obrotu prawnego, co prowadziłoby do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 kpa. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne także decyzja doręczona wadliwie z pominięciem niektórych stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12, https://cbois.nsa.gov.pl). Zaniechanie obwieszczenia i powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi więc być traktowane jako przypadek wadliwości w doręczeniu decyzji. Termin 12 miesięcy wyłączający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, określony w art. 53 ust. 7 tej ustawy, rozpoczyna bieg bez względu na prawidłowość zawiadomienia wszystkich stron o jej wydaniu. Przywołane przepisy należy wykładać w ten sposób, że jeżeli o decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ zawiadomił strony wyłącznie na piśmie z pominięciem stron zawiadamianych w drodze obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty, to 12 - miesięczny termin biegnie od daty zawiadomienia na piśmie ostatniego z podmiotów uznanych za strony. Z kolei w sytuacji, gdy zaniechano pisemnego zawiadomienia, a o wydaniu decyzji obwieszczono lub powiadomiono w sposób zwyczajowo przyjęty, to termin ten rozpoczyna bieg - stosownie do art. 49 kpa - po upływie czternastu dni od dnia późniejszego publicznego ogłoszenia. W przypadku gdy prawidłowo dokonano i zawiadomienia na piśmie, i publicznego ogłoszenia w podwójny sposób, czyli przez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty, to bieg terminu rozpoczyna się albo z momentem pisemnego zawiadomienia, albo z momentem upływu 14 dni od publicznego ogłoszenia w zależności od tego który z tych sposobów zawiadomienia o decyzji był późniejszy i który najpóźniej wywołał skutek związany z dokonanym zawiadomieniem w stosunku do ostatniego z podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Taką też wykładnię wskazanych przepisów przyjął Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie, akceptując zastosowanie przez Kolegium art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.