I OSK 1415/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 283/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Prezydenta Miasta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Wrocławia na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 283/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą we W. na bezczynność Prezydenta Wrocławia zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 25 czerwca 2014 r. o udostępnienie protokołu posiedzenia Kolegium Prezydenta Wrocławia z dnia 13 października 2011 r., a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie A. z siedzibą we W. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej także jako: u.d.i.p.), wniosło o udostępnienie przez Prezydenta Miasta Wrocławia informacji publicznej w postaci protokołu z posiedzenia Kolegium Prezydenta Wrocławia, które odbyło się w dniu 13 października 2011 r. W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 10 lipca 2014 r. stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Stowarzyszenie ponowiło wniosek w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. wskazując, że organ powinien udostępnić informację, ewentualnie wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. W piśmie z dnia 24 lipca 2014 r. organ ponownie stwierdził, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Na kolejne pismo Stowarzyszenia organ odpowiedział w piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r., podtrzymując dotychczasową argumentację, równocześnie odmawiając wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Stowarzyszenie A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, żądając zobowiązania organu do załatwienia sprawy w trybie i terminie określonym w u.d.i.p. oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia organ błędnie uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. O tym, iż protokół z posiedzenia Kolegium Prezydenta stanowi informację publiczną, świadczy fakt, że jest on podpisywany przez osoby wymienione w § 29 ust. 2 zarządzenia Prezydenta Wrocławia w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego we Wrocławiu, tj. przez osoby posiadające status funkcjonariuszy publicznych. Z chwilą podpisania protokołu przez funkcjonariusza publicznego, dokument ten staje się dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że stosownie do § 30 ust. 2 Regulaminu "problematyka posiedzeń Kolegium obejmuje wszelkie sprawy mające istotne znaczenie dla Miasta", czyli sprawy związane z realizacją zadań publicznych oraz zadań z zakresu administracji rządowej. Stąd też zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. żądana informacja jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Wrocławia wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Zdaniem organu, prowadzone podczas posiedzeń Kolegium Prezydenta Wrocławia rozmowy przyczyniają się jedynie do powstania pewnych wewnętrznych koncepcji, poszerzają zakres wiedzy i informacji organu, nie mają jednak charakteru zmaterializowanych – w jakiejkolwiek postaci – zamierzeń podejmowania określonych działań, więc nie mogą mieć charakteru informacji publicznej. W ocenie organu, obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Nie jest natomiast prawidłowe wydawanie decyzji, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego u.d.i.p. nie ma zastosowania. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stąd też zarzut bezczynności nie jest usprawiedliwiony, gdyż organ poinformował wnioskodawcę o swoim stanowisku. Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Stowarzyszenia w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 25 czerwca 2015 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Sąd I instancji stwierdził, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie oceny, czy żądana przez stronę skarżącą informacja w postaci protokołu z posiedzenia Kolegium Prezydenta Wrocławia stanowi informację publiczną. Poza sporem jest, że Prezydent Miasta Wrocławia jako organ wykonawczy gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanych danych mających walor informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. WSA we Wrocławiu wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Skoro ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla jego wyjaśnienia należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sąd I instancji powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwa wskazał, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podzielił również pogląd, zgodnie z którym wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13, Lex nr 1375651). WSA we Wrocławiu zauważył, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że dokumenty urzędowe wykorzystywane w wewnętrznym postępowaniu administracyjnym są informacjami z zakresu informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), skoro pozostają w związku z działalnością organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. II SAB/Wa 78/07). Z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p. wynika także, że informacją publiczną są stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, niezależnie od formy utrwalenia tych stanowisk. Sformułowanie "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną jest nie tylko dokument urzędowy, tym niemniej informacja tego rodzaju winna być w jakiejś formie uprzednio uzewnętrzniona, utrwalona, a poprzez to możliwa do udostępnienia. Przenosząc ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że dla jej rozstrzygnięcia konieczne jest odwołanie się do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia, ustalonego zarządzeniem Nr 900/07 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 kwietnia 2007 r. Stosownie do § 29 ust. 1 Regulaminu (w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzenia przedmiotowego protokołu), Kolegium Prezydenta jest organem opiniodawczo-doradczym Prezydenta. W skład tego Kolegium wchodzą: Prezydent, Wiceprezydenci, Skarbnik, Sekretarz, Dyrektorzy Departamentów (ust. 2). Problematyka posiedzeń Kolegium obejmuje zaś, zgodnie z § 30 ust. 2 Regulaminu, wszelkie sprawy mające istotne znaczenie dla Miasta. Istotny, zdaniem Sądu I instancji, jest także przepis § 30 ust. 3 i 4, zgodnie z którym Kolegium wyraża swoją opinię w formie ustaleń i wniosków, a jego posiedzenia są protokołowane. Protokół zawierający ustalenia i wnioski przekazywany jest członkom Kolegium (§ 30 ust. 6). W myśl natomiast § 30 ust. 7 Regulaminu, jeśli Prezydent nie zdecyduje inaczej, osoby odpowiedzialne za realizację zadań rozpatrywanych przez Kolegium są zobowiązane do podjęcia działań zgodnie z opinią Kolegium. Biorąc pod uwagę opisane przepisy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że protokół z posiedzenia Kolegium stanowi informację publiczną. Nie jest on co prawda dokumentem skierowanym na zewnątrz, tym niemniej ma charakter urzędowy, gdyż sporządzony został w Urzędzie Miejskim, czyli w jednostce, przy pomocy której Prezydent Wrocławia realizuje gminne i powiatowe zadania publiczne oraz zadania z zakresu administracji rządowej wynikające z ustaw oraz porozumień zawartych z innymi jednostkami administracji publicznej. Ponadto protokół został podpisany przez funkcjonariusza publicznego i sporządzony niewątpliwie na potrzeby działań organu administracji w sprawach publicznych (por. § 30 ust. 1 i 7 Regulaminu), co przesądza, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 4 lit. b) u.d.i.p., tworzy informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Sąd I instancji podkreślił, że stanowisko składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowi kontynuację linii orzeczniczej, przyjętej przez WSA we Wrocławiu, wskazując na wyroki wydane w sprawach o sygnaturach akt IV SAB/Wr 19/10 oraz IV SAB/Wr 75/14. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przesądzenie o publicznym charakterze żądanej informacji nie oznacza automatycznie zobowiązania do jej udostępnienia w całości. Organ powinien mieć na względzie ograniczenia w jej udostępnianiu określone w art. 5 ust.1 i 2 u.d.i.p. Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie wniosek skarżącej strony powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie, wynoszącym co do zasady 14 dni, jednak organ podjął pewne kroki w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku, przesyłając stronie na piśmie swoje stanowisko w sprawie, a w związku z powyższym nie uzasadnia to stwierdzenia, że bezczynność miała rażący charakter. W wytycznych dla organu Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia organ powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy znajdują się w nim informacje niepodlegające udostępnieniu, to znaczy zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p, a następnie podjąć czynności zmierzające do udostępnienia dokumentu lub wydania decyzji administracyjnej. Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent Wrocławia wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt. 4 lit. b oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p, poprzez ich wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że protokół z posiedzenia tzw. Kolegium Prezydenta Wrocławia z dnia 13 października 2011 r., jako dokument urzędowy, ma charakter informacji publicznej w świetle wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a i pkt. 4 lit b u.d.i.p., co skutkowało uznaniem, że Prezydent Wrocławia dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej i zobowiązaniem go do jej udzielenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że protokół z posiedzenia Kolegium Prezydenta należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną, a tego rodzaju dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie powinny podlegać udostępnieniu. Jak podkreślił bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12, dokumentacja wewnętrzna, rozumiana jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej, stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji. Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że kolegia prezydenckie mają charakter opiniodawczo-doradczy. Są to spotkania Prezydenta Wrocławia z najbliższymi współpracownikami, na których omawiane są wszelkie najważniejsze sprawy dotyczące miasta Wrocławia. Spotkania Kolegium miały charakter poznawczy, nie odnosiły się wprost do przyszłych działań, ponieważ organ ten nie był nigdy sam w sobie organem decyzyjnym. Dopiero na dalszym etapie wnioski czy ustalenia poczynione w trakcie Kolegium prezydenckiego materializowały się w postaci konkretnych decyzji czy działań podjętych w imieniu Prezydenta Wrocławia lub Gminy Wrocław. Uznanie, że protokół z Kolegium (choć, co ważne, wcale nie musiał przyjmować formy protokołu, gdyż wynikało to tylko z przyjętej wewnętrznie praktyki) nie jest dokumentem wewnętrznym i podlega upublicznieniu, prowadzi do wniosku, że upublicznieniu podlegają wszystkie notatki bądź zapiski ze spotkań oraz dokumenty powstające w toku codziennej pracy, pod warunkiem, że zostały sporządzone przez funkcjonariusza publicznego. Pełnomocnik organu wskazał na orzecznictwo, które potwierdza jego stanowisko w przedmiocie charakteru żądanej przez Stowarzyszenie informacji. W wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. NSA stwierdził, że "racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich - nawet nieoficjalnych i roboczych materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 stwierdzono, że procesowi podejmowania decyzji przez organ władzy publicznej nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest wręcz twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną powołane przez Sąd I instancji fragmenty Regulaminu nie przemawiają przeciwko poglądowi, że protokoły z posiedzeń Kolegium mają charakter wewnętrzny. Jest oczywiste, że powstały one w Urzędzie, tak jak wiele innych dokumentów, zapisków, notatek. Zostały podpisane przez pracownika tego urzędu, ale działającego nie na zewnątrz, tylko w ramach swoich obowiązków pracowniczych wobec pracodawcy. Oczywiste jest również to, że powstały na potrzeby urzędu, gdyż inaczej nieracjonalne byłoby organizowanie posiedzenia Kolegium. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że powołane przez WSA we Wrocławiu przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt. 4 lit b u.d.i.p. stanowią ogólnie, że informacją publiczną są informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy oraz stanowiska zajęte w sprawach publicznych przez te organy. Żadne z tych określeń nie pasuje do protokołów z posiedzeń Kolegium. Nie wyrażają one bowiem żadnego stanowczego stanowiska organu. Nie zawierają też zasad jego funkcjonowania. Dlatego zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów i błędnie je zastosował w niniejszej sprawie. Odnosząc się do rozumienia pojęcia "dokument urzędowy" strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej na własny użytek definiują to pojęcie w art. 6 ust. 2 stanowiąc, że "dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy." Protokoły z Kolegium Prezydenta Wrocławia nie są skierowane do żadnego innego podmiotu ani nie zostały złożone do akt sprawy. Zatem nie odpowiadają one tej definicji. Skoro definicja ta nie przystaje do protokołów z Kolegium Prezydenta Wrocławia, tym bardziej uzasadnia to zarzut wadliwej wykładni przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt. 4 lit. b i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie A. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Stowarzyszenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, a także w pełni zaaprobowało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Stowarzyszenia relewantne znaczenie ma w tym wypadku fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na polecenie tych organów. Skoro w orzecznictwie przyjmuje się, że walor informacji publicznej posiadają protokoły z posiedzenia rady pedagogicznej szkoły (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2014 r., sygn. II SAB/Kr 289/14), czy protokół z posiedzenia niejawnego SKO (tak: wyrok WSA w Olsztynie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13), to dokonując wykładni per anaIogiam uznać należy bez wątpienia, że informację publiczną stanowi także protokół z posiedzenia Kolegium Prezydenta Miasta. Pełnomocnik Stowarzyszenia podkreślił, że katalog zawarty w art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, wobec czego w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że za informację publiczną uznać należy także żądany dokument, tym bardziej, że z przepisów Regulaminu Organizacyjnego wynika, że posiedzenia Kolegium mają doniosły charakter, a protokołu obejmującego dane o jego przebiegu nie należy utożsamiać z takim formami utrwalenia informacji jak notatka, czy zapisek. W dniu 16 lutego 2017 r. pełnomocnik organu złożył niepodpisane pismo procesowe, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Mimo wezwania Sądu, do dnia wydania niniejszego orzeczenia nie uzupełnił on braku formalnego pisma poprzez jego podpisanie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, z wyjątkiem przesłanek nieważności. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a i pkt 4 lit b oraz art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w nieuprawniony sposób przyjął, że protokół z posiedzenia Kolegium Prezydenta Wrocławia z dnia 13 października 2011 r. stanowi informację publiczną. Zdaniem organu protokół jest dokumentem wewnętrznym, a tego typu dokumenty nie podlegają reżimowi wspomnianej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacji publicznej. Uwzględniając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też art. 61 Konstytucji RP należy przyjąć, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z tym, że ten ostatni przepis wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie oznacza to jednak, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe w znaczeniu określonym w powołanych przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14). Definicja pojęcia "dokument urzędowy" znajduje się w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że takim dokumentem jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Już z art. 6 ust. 1 pkt 4 wynika, że informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty urzędowe, ale również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej bądź informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b-d u.d.i.p.). Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie zakwalifikował objętego wnioskiem Stowarzyszenia protokołu jako dokumentu urzędowego. Świadczy o tym m.in. powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawa prawna tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b, a nie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. WSA we Wrocławiu uznał jedynie, że jest to dokument o charakterze urzędowym, ponieważ został sporządzony w Urzędzie Miejskim i powstał na potrzeby funkcjonowania podmiotu publicznego. Nie jest również uzasadnione stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, polegające na przyjęciu, że protokół z posiedzenia Kolegium Prezydenta Wrocławia jest dokumentem wewnętrznym, który nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z treści powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 wynika, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Przenosząc powyższy pogląd na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że protokół z posiedzenia Kolegium Prezydenta Wrocławia nie jest dokumentem wewnętrznym w takim znaczeniu, jak to zostało przedstawione w skardze kasacyjnej za wspomnianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Przesądzające znaczenie w tej kwestii ma, wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego Wrocławia ustalony zarządzeniem Nr 900/07 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 kwietnia 2007 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia protokołu z dnia 13 października 2013 r.) Zgodnie z treścią Regulaminu zadania Kolegium ograniczają się do działań o charakterze opiniodawczo-doradczym, co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do uznania, że dokumenty od niego pochodzące mają walor wewnętrzny, nieprzesądzający o kierunku działań organu. Prezentowany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną pogląd nie może jednak zostać uwzględniony z uwagi na treść § 30 ust. 3 Regulaminu, który stanowi, że osoby odpowiedzialne za realizację zadań rozpatrywanych przez Kolegium są zobowiązane do podjęcia działań zgodnie z opinią Kolegium, chyba że Prezydent zdecyduje inaczej. Tego typu rozwiązanie prawne powoduje, że opinie i stanowiska Kolegium mogą mieć charakter wiążący dla jednostek organizacyjnych Urzędu obsługującego Prezydenta, a zatem należy uznać, że mogą (przy braku sprzeciwu Prezydenta) stanowić stanowisko w sprawie publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p.). Z całą natomiast pewnością nie należy utożsamiać protokołu z posiedzenia Kolegium z dokumentami o charakterze roboczym, takimi jak notatki czy zapiski, zawierające jedynie pewien proces myślowy. Zgodnie z bowiem § 30 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu wypowiedzi Kolegium mają oficjalny charakter w formie ustaleń i wniosków, które muszą zostać ujęte w protokole podpisywanym przez uczestników posiedzenia (Prezydent, Wiceprezydent, Skarbnik, Sekretarz i Dyrektorzy Departamentów) oraz protokolanta. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu sporządzanie protokołów z posiedzeń Kolegium Prezydenta Wrocławia nie wynikało jedynie z przyjętej praktyki, ale miało swoją podstawę w jednoznacznie brzmiącym przepisie Regulaminu. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że Sąd I instancji, w niekwestionowanym przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną stanie faktycznym, zasadnie przyjął, że protokół posiedzenia Kolegium Prezydenta Wrocławia z dnia 13 października 2011 r. stanowi informację publiczną. Nie oznacza to jednak, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, że wszystkie wewnętrzne materiały robocze (notatki służbowe, zapiski) tworzone przez pracowników podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Każdy przypadek należy oceniać indywidualnie, biorąc pod uwagę ich charakter i cel, w jakim zostały sporządzone. Podkreślenia wymaga, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił przede wszystkim art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z których to przepisów, po dokonaniu prawidłowej wykładni, WSA we Wrocławiu wywiódł, że objęty wnioskiem Stowarzyszenia dokument stanowi informację publiczną. Wyłącznie jako dodatkowy argument Sąd I instancji wskazał, że żądany dokument spełnia również przesłanki wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i pkt 4 lit. b u.d.i.p. Jak wspomniano wyżej, art. 6 u.d.i.p. nie stanowi wyczerpującego katalogu danych o charakterze publicznym, a zatem prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny zmierzający do zakwestionowania stanowiska przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny, że określona informacja jest informacją publiczną, powinien obejmować, co do zasady, art. 1 ust 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej takiej podstawy kasacyjnej nie sformułował. Niemniej jednak NSA uznał, że Sąd I instancji właściwie zinterpretował i prawidłowo zastosował art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p. przyjmując, że stanowiący przedmiot zainteresowania wnioskodawców protokół spełnia przesłanki w nim określone. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym o stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a u.d.i.p. NSA zwrócił uwagę, że przepis ten nie był przedmiotem wykładni w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd I instancji powołał go wyłącznie w miejscu, w którym wskazuje, że sporny protokół został sporządzony na potrzeby działań organu administracji w sprawach publicznych. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a) udostępnieniu podlega informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W piśmiennictwie przyjmuje się, że informacja o zasadach funkcjonowania organu to informacja o kwestiach natury ogólnej dotyczących sposobu załatwienia zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX). Pojęcie "zasada funkcjonowania organu" dotyczy procedur podejmowania określonych decyzji lub prowadzonych postępowań, a nie konkretnych aktów podjętych w ramach stosownej procedury lub dokumentów sporządzonych przez podmiot publiczny, jak w niniejszej sprawie protokół z posiedzenia Kolegium. Jak wspomniano, przepis ten nie był przedmiotem analizy Sądu I instancji i nie stanowił przesądzającego argumentu świadczącego o kierunku rozstrzygnięcia WSA we Wrocławiu. Dlatego też jego niewłaściwe powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 u.d.i.p. bowiem przepis ten nie był ani przedmiotem wykładni, ani nie był stosowany przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (180 złotych) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 złotych).