II OSK 1142/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/16, na skutek skargi K. K. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2016 r., którą uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. G. pozwolenia na budowę garażu i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement na działce nr [...] w Ł. i odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. G. pozwolenia na budowę garażu i węzła betoniarskiego na działce nr [...] w Ł. przyjmując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), mianowicie sprzecznie z obowiązującym w chwili jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 1998 r. nr [...], który dla terenu inwestycji przewidywał budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podejmując zaskarżoną decyzję na skutek odwołania A. G., uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że w § 9 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] kwietnia 1998 r., dopuszczając na terenie inwestycji lokalizację usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego, odwołano się do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1995 r., które w chwili wydania decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. już nie obowiązywało, a które do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zaliczało stacjonarne wytwórnie betonu. Wówczas obowiązywało, jak wskazano, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczało instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, jakie przedsięwzięcia w chwili wydania decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. należało zaliczyć do "usług uciążliwych". Zdaniem organu administracji można je było rozumieć jako przedsięwzięcia wskazane w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1995 r. lub jako przedsięwzięcia wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Dalej wskazano, że w tej sytuacji ustalono, iż A. G. w węźle betoniarskim, którego dotyczy sprawa, w 2012 r. "wyprodukował 14,666 tony betonu na każdy dzień kalendarzowy" oraz stwierdzono, że według jego oświadczenia produkcja betonu od 2012 r. nie wzrosła. Mając to na uwadze uznano, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwe przyjął, że brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. narusza w sposób rażący ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili jej wydania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego planu miejscowego teren inwestycji jest przeznaczony na budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi, zaś w myśl § 9 pkt 5 tego planu dopuszcza się tam usługi nieuciążliwe dla funkcji terenu i dla środowiska przyrodniczego według rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1995 r. Dalej stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na budowie węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement jest nie do pogodzenia z zastanym ładem przestrzennym, który powinien być, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, kształtowany przede wszystkim przez zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla funkcji terenu i dla środowiska przyrodniczego. Sąd ten stwierdził, że istnienie węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement na terenie zasadniczo przeznaczonym pod zabudowę usług nieuciążliwych dla funkcji terenu i dla środowiska przyrodniczego generuje wiele niekorzystnych dla mieszkańców czynników i jest inwestycją, której funkcjonowania nie da się pogodzić z funkcją podstawową i usługami nieuciążliwymi, które pełnią określoną rolę służebną względem funkcji mieszkalnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji "inwestycja w postaci węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement jest ciągiem linii technologicznej w budynku, w którym prowadzona jest wytwórnia wyrobów betonowych i posiada charakter produkcyjny, natomiast to, że inwestycja jest zlokalizowana na wolnym powietrzu znaczy tylko tyle, że jest przez to jeszcze bardziej uciążliwa dla otoczenia niż budynek wytwórni wyrobów betonowych, wybudowany w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. (...), której nieważność stwierdzono decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r.". Dalej stwierdził, że "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegając tego, że w przypadku węzła betoniarskiego i dwóch silosów mamy do czynienia z inwestycją o charakterze produkcyjnym wadliwie przyjął, że zalicza się ona do kategorii , co do których nie można w sposób oczywisty stwierdzić, że są usługami uciążliwymi w rozumieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem dla terenu na którym znajduje się kwestionowana inwestycja oznaczonego symbolem [...] zakazana jest wszelka nawet nieuciążliwa działalność produkcyjna". Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł również, że w badanej decyzji udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowego, a nie budynku gospodarczego" oraz że organ ten "dokonał wadliwej analizy projektu budynku garażowego przyjmując, że jest to budynek gospodarczy o wysokości 5,75 m, co nie narusza rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Formułując zalecenia dotyczące ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji powinien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną oraz jeszcze raz przeprowadzić analizę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie pozwolenia na budowę garażu. Ponadto wskazał, że organ powinien odnieść się do zarzutu skarżącego, który podniósł, że decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowego trzystanowiskowego, w którym zaprojektowano kanał dymowy i kanał naprawczy i obiekt ten jest garażem dla ciężkiego sprzętu budowlanego, a nie garażem dla samochodu osobowego, którego budowa stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy właściwej dla kontroli legalności decyzji administracyjnej wydanej w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń odnoszących się do analizy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego projektu garażu, polegającą na tym, że z jednej strony w uzasadnieniu (str. 10) Sąd pierwszej instancji stwierdza, że organ administracji "nie dostrzegł również, że w badanej decyzji udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowego, a nie budynku gospodarczego", zaś z drugiej strony w tak zwanej części historycznej uzasadnienia (str. 4), Sąd ten podaje, że organ administracji w treści swojej decyzji odniósł się do projektu garażu, - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z § 9 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] kwietnia 1998 r. oraz art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i uznanie, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie musi mieć charakteru rażącego, a więc m.in. oczywistego, a także przez uznanie, że z powołanego przepisu planu miejscowego wynika, iż na obszarze oznaczonym symbolem [...] zakazana jest wszelka, nawet nieuciążliwa działalność produkcyjna. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazując, że poniósł koszty dojazdu na rozprawę przed NSA w wysokości 200 zł. Uczestnik postępowania A. G. poparł skargę kasacyjną organu administracji i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Uzasadniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. podniesiono, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził wywód prawny i faktyczny tak, jakby przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym była decyzja administracyjna wydana w trybie zwykłym. Skarżący kasacyjnie twierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał jednostronnej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jednostronnej oceny stanu faktycznego w zakresie inwestycji, która jest przedmiotem sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest szerszych wyjaśnień, które można by odnieść do podstawy określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zaś czynione przez Sąd pierwszej instancji zabiegi interpretacyjne dotyczące przepisów planu miejscowego podają w wątpliwość jasność sformułowania tych przepisów. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w swoim wywodzie pominął to, że kluczowy w sprawie przepis planu miejscowego odsyłał do rozporządzenia, które nie obowiązywało w chwili podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceniając zasadność wskazanej podstawy kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę uznając, że okoliczności sprawy wskazują na to, iż inwestycja, której dotyczy będące przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pozwolenie na budowę, nie jest inwestycją z zakresu usług, lecz z zakresu produkcji, to zaś powoduje, że pozwolenie na budowę jest w sposób oczywisty sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym, który dla terenu inwestycji nie przewidywał funkcji produkcyjnej, lecz mieszkaniową z dopuszczeniem usług i to nie wszelkiego rodzaju ale jedynie nieuciążliwych. Takiej oceny inwestycji Sąd pierwszej instancji dokonał w związku z tym, że jest to druga inwestycja na tym samym terenie, zaś poprzedniej dotyczyła decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych, której nieważność została prawomocnie stwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. (wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 848/15). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono oceny Sądu pierwszej instancji. Trafne jest stanowisko, według którego charakter inwestycji polegającej na budowie "budynku garażowego" i "węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement" należy oceniać przez pryzmat tego, co już na terenie inwestycji się znajduje, a więc wytwórni wyrobów betonowych. Uprawniona była więc ocena Sądu pierwszej instancji, że inwestycja, której dotyczy sprawa, jest elementem istniejącej "linii technologicznej". Powoduje to, że rozważania dotyczące uciążliwości inwestycji tracą na znaczeniu. Należy podkreślić, że chodzi o inwestycję o charakterze produkcyjnym, a nie usługowym, zaś zawarty w planie miejscowym warunek nieuciążliwości dotyczył działalności usługowej, a nie produkcyjnej, która według przepisów planu miejscowego nie była w ogóle dopuszczalna. Uzasadniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że skarżący kasacyjnie jednoznacznie zakwalifikował garaż, jako garaż, a nie budynek gospodarczy. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji podano, iż w planie miejscowym, mimo wprowadzenia ograniczenia co do wysokości budynków gospodarczych, nie zdefiniowano pojęcia budynku gospodarczego, w związku z czym organ odwołał się do definicji tego pojęcia zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oceniając zasadność wskazanej podstawy kasacyjnej stwierdzić należy, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w zakresie, którego dotyczy analizowana podstawa kasacyjna, nie jest jasne. Jednakże nie stanowi to uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, w szczególności ze wskazań co do dalszego postępowania, wynika wystarczająco przejrzyście, że Sąd pierwszej instancji zwraca uwagę na to, że nie można było się oprzeć na literalnym określeniu w projekcie budowlanym i co za tym idzie w decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, jako budowy "budynku garażowego". Takie stanowisko nawiązuje do tego, co już zostało powiedziane, mianowicie oceny, że inwestycja, której dotyczy sprawa, miała charakter produkcyjny, a nie usługowy. W związku z tym określenie w projekcie "budynku garażowego", który gabarytami odstaje od wymiarów garażu obsługującego teren budownictwa jednorodzinnego, jest oczywistą próbą obejścia przepisu obowiązującego planu miejscowego wprowadzającego zakaz budowy budynków gospodarczych o wysokości większej niż 3,5 m (§ 9 pkt 3 tiret szósty). Dodać należy, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. wynika, że "garaż" miał mieć wysokość 5,45 m. Istotne jest też to, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2007 r. zmienił swoją decyzję z [...] kwietnia 2007 r., zatwierdzając projekt budowy "garażu" o 1,5 m wyższego niż dotychczas. Okoliczność ta potwierdza tezę o zamiarze obejścia przez inwestora prawa. Uzasadniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z § 9 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 24 kwietnia 1998 r. oraz art. 35 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego wskazano na sposób rozumienia rażącego naruszenia prawa i wywodzono, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby z § 9 pkt 5 planu miejscowego z [...] kwietnia 1998 r. wynikał zakaz lokalizowania działalności produkcyjnej. Oceniając zasadność tej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie przyznaje, iż inwestycja, której dotyczy sprawa, ma charakter produkcyjny. Wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym pisze się: "Nie kwestionując produkcyjnego charakteru inwestycji, należy pamiętać, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji, zaś zarówno pojęcia , jak i nie są zdefiniowane we wskazanym akcie prawa miejscowego, są również bardzo szeroko rozumiane w języku powszechnym". Brak definicji produkcji i usług w obowiązującym planie miejscowym oraz różne rozumienie tych słów w języku potocznym nie mają istotnego znaczenia skoro nawet dla skarżącego kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że inwestycja, której dotyczy sprawa, ma charakter produkcyjny. W związku z tym udzielenie pozwolenia na budowę takiej inwestycji, w sytuacji, kiedy plan miejscowy stanowił o dopuszczeniu działalności usługowej, a nie produkcyjnej, jest oczywistym, a więc rażącym naruszeniem planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżącego, zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się koszty przejazdu skarżącego prowadzącego sprawę osobiście, do sądu drugiej instancji. Koszty te (200 zł) nie przekraczają kosztów ustalanych na podstawie art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 300 ze zm.) oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. poz. 167) i § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. nr 27, poz. 271 ze zm.), które to przepisy mają zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym na podstawie art. 205 § 3 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 204 p.p.s.a., który reguluje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej i nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania, NSA nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez A. G.