VII SA/Wa 844/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r, nr [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r, nr [...] w części dotyczącej działki ewid. nr [...] podzielonej na działki o nr ewid. [...] i [...] położonej przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 138 § 1 k.p.a. wyjaśnił zasady przeprowadzenia postępowania odwoławczego, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 11 g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015r, poz. 2031 j.t.) – ( dalej: specustawa ) w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w związku z tym prowadzona była w oparciu o przepisy specustawy. Zgodnie z art. 11c specustawy do tego typu postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracyjny, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego jasno wynika zatem, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ wyjaśnił, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631). Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r, sygn. akt I OSK 4/07 publ. LEX nr 466044; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r, sygn. akt II SA/Ke 383/08 publ. LEX nr 519040). Organ odwoławczy nie zgodził się ze stroną skarżącą, która stanęła na stanowisku, że bezprzedmiotowość części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika stąd, że działka o nr ewid [...] nie została wykorzystana do celów inwestycji drogowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypominał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r, nr [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczyła całej działki o nr [...] z obrębu [...] (działka o nr ewid. [...] powstała z podziału ww. działki inwestycyjnej). Zgodnie z ww. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka o nr ewid. [...] z obrębu [...] stała się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego jak również zostały zatwierdzone linie rozgraniczające ulicy [...] W. Dzielnica [...]. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że decyzja stała się bezprzedmiotowa tj. nierealne stało się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana. W dalszym ciągu bowiem istnieje przedmiot rozstrzygnięcia - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jako zamierzenie inwestycyjne jest zrealizowana i wywołała już daleko idące skutki. Organ pierwszej instancji zatem słusznie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r w części dotyczącej działki ewid. nr [...] (podzielonej na działki nr [...] i [...]) położonej przy ul. [...] w W.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia [...] z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: a) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przemilczenie dowodów wskazywanych przez stronę oraz całkowite przemilczenie istotnych z punktu widzenia okoliczności sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego; b) art. 107 § 3 w zw. z art. 104 § 2 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do zasadniczych zarzutów strony oraz wskazywanych przez stronę przesłanek zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.; Zarzuciła również dokonanie błędnej interpretacji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przesłankę bezprzedmiotowości należy odnosić do faktu istnienia decyzji, o stwierdzeniu wygaśnięcia której się orzeka oraz przyjęcie, że aby stwierdzić wygaśnięcie decyzji w części potrzebne jest stwierdzenie bezprzedmiotowości całości czy zasadniczej części decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy nie dokonały oceny dowodów na które powoływała się skarżąca tj. dokumentów - korespondencji pomiędzy skarżącą a organami administracji samorządowej oraz jednostkami im podległymi, w tym spółkami komunalnymi, które to dokumenty zostały przywołane m.in. na okoliczność przebiegu wykonania decyzji nr [...] i przydatności dawnej działki [...] dla procesu inwestycyjnego. Korespondencja z podmiotami realizującymi inwestycję drogową dowodzi, że podział działki [...] stanowiącej własność skarżącej i wywłaszczenie działki nr [...] powstałej z tego podziału okazało się niecelowe z uwagi na propozycję wydzierżawienia skarżącej wywłaszczonej działki. Ponadto nie dokonano wpisu w ewidencji gruntów ujawniającego podział działki. [...]. Skarżąca podniosła, że w dacie ważności decyzji nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej Prezydent [...] wydał w dniu [...] grudnia 2014r kolejną decyzję nr [...], którą dokonano podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], przy czym własność działki [...] przeszła na mocy prawa na [...]. W odpowiedzi na pismo skarżącej dotyczące sprostowania podziału działki [...] Prezydent [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015r poinformował, że w ewidencji gruntów został ujawniony jedynie podział wynikający z decyzji nr [...] ( podział działki nr [...] na działki [...] i [...]) i w oparciu o ten podział będzie kontynuowana inwestycja. Zdaniem skarżącej przedstawione okoliczności sprawy dowodzą tego, że przesłanka bezprzedmiotowości decyzji nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] oraz przejścia na własność [...] działki nr [...] została spełniona z dniem kiedy decyzja nr [...] stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Kiedy zaistnieją nowe okoliczności faktyczne, które czynią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. W niniejszej sprawie Spółdzielnia [...] wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r, nr [...] w części dotyczącej działki ewid. nr [...] ( powstałej z podziału działki nr [...], która była własnością wnioskodawcy ) uzasadniała bezprzedmiotowością decyzji wskazując, że działka ta nie została wykorzystana do celów inwestycji drogowej. Skarżąca powołała się na korespondencję prowadzoną z podmiotami realizującymi inwestycję, która dowodzi, że podział działki nr [...] i wywłaszczenie działki nr [...] okazało się niecelowe. W szczególności powołała się na pismo Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015r informujące, że w ewidencji gruntów został ujawniony jedynie podział wynikający z kolejnej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014r, nr [...], którą dokonano ponownego podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] i w oparciu o ten podział będzie kontynuowana inwestycja. Odmawiając wygaszenia decyzji organy obu instancji nie wyjaśniły kluczowej w tej sprawie kwestii, a mianowicie tego, czy na wywłaszczonej działce nr [...] została zrealizowana przedmiotowa inwestycja drogowa, czy też nie. Fakt, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014r, nr [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczyła całej działki skarżącej o nr ew. [...], a działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...] stała się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również zatwierdzenie wskazaną decyzją linii rozgraniczających ulicy [...], które objęły działkę nr [...], nie stanowi przeszkody do stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej decyzji. Jeżeli bowiem nie było potrzeby dokonania na terenie działki nr [...] przebudowy drogi innej kategorii ( ul[...]) , to tym bardziej nie było podstaw do wywłaszczenia skarżącej w zakresie tej działki. Wskazany przez organ skutek prawny (przejście prawa własności) zawsze jest wtóry wobec potrzeby wybudowania na danym obszarze drogi. W ocenie Sądu, wbrew temu, co twierdziły organy administracji, bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie może zaistnieć z tego powodu, że działka o nr ew. [...] nie była konieczna do przebudowy drogi innej kategorii. Argumentacja taka znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 365/13, i z dnia 9 listopada 2016r, sygn. akt. II OSK 1913/16 ). Bezprzedmiotowość decyzji oznacza bowiem jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Zdaniem Sądu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej ww. działki, może leżeć nie tylko w interesie wnioskodawców, ale także w szeroko pojętym interesie społecznym. Uporządkuje bowiem sytuację prawną poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji, która nie została wykonana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09). Nadto trzeba zauważyć, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie wymaga - jak uznał organ I Instancji, by wnioskodawcą był podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja. Stroną takiego postępowania będzie bowiem podmiot mający w świetle art. 28 k.p.a. interes prawny, w tym przypadku przejawiający się w chęci odzyskania przez pierwotnych właścicieli, prawa własności fragmentu działki. Trafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż przesłankę bezprzedmiotowości należy odnosić do faktu istnienia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jako zamierzenie inwestycyjne jest zrealizowana i wywołała już daleko idące skutki. Trzeba wskazać, że przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana (inwestycja została zrealizowana z pominięciem działki skarżącej ), to nie ulega wątpliwości, że decyzja ta w tym zakresie utraciła swój przedmiot. Zasadny był również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegający na braku ustalenia, czy na działce [...] powstałej z podziału działki ew. nr [...], została zrealizowana przedmiotowa inwestycja drogowa, czy też nie. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona oceny bezprzedmiotowości postępowania w aspekcie wskazywanej przez skarżącą rezygnacji przez inwestora z realizacji inwestycji, przy uwzględnieniu jej charakteru. W przypadku ustalenia bezprzedmiotowości decyzji organ musi ocenić, czy w niniejszej sprawie istnieje interes strony lub interes społeczny przemawiający za wygaszeniem decyzji. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm), orzekł jak w sentencji wyroku.