II OSK 1991/15

Dnia 4 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1755/14 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch silosów na działce [...], położonej w Z., gm. B., a ponieważ przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, Starosta G. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych warunkach faktycznych i prawnych sprawy zaistniała konieczność wdrożenia postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego celem doprowadzenia wykonanych ww. dwóch silosów do stanu zgodnego z prawem. W dniu 26 czerwca 2013 r. Wójt Gminy B. wydał nową decyzję o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w G. nakazał U. i M. P. wykonanie następujących robót budowlanych celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: 1. wykonanie w południowo-zachodniej części działki szczelnej studzienki na soki z kiszonek, z materiałów trwałych o pojemności nie mniejszej niż 6000 litrów; 2. wykonanie w najniżej położonym punkcie dna silosów, spustu zabezpieczonego kratką odprowadzającą soki z kiszonek; 3. wykonanie połączenia z rur PCV spustu ze szczelną studzienką – do dnia 31 grudnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", uchylił ww. decyzję PINB w zakresie części działki, na której należy wykonać studzienkę i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał U. i M. P. wykonanie w północno-zachodniej części działki szczelnej studzienki na soki z kiszonek, z materiałów trwałych o pojemności nie mniejszej niż 6000 litrów, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], PINB w G. stwierdził wykonanie ww. obowiązków. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB wystąpił J. A.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że decyzja WINB nie jest obarczona żadną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności nie można stwierdzić aby decyzja WINB została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja została bowiem zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie zostało uchylone. W takiej sytuacji inwestor nie może być traktowany jak osoba, która budowała niedysponując w ogóle pozwoleniem na budowę; a zatem nie ma do niego zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Jednak nie oznacza to, że zrealizowana inwestycja nie podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji konieczne jest wdrożenie procedury określonej w art. 50-51 Prawa budowlanego, przy czym przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. Organ nadzoru, powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazał, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi (por. wyroki WSA w Łodzi: z 1 grudnia 2010 r., Il SA/Łd 839/10; z 29 stycznia 2008 r., II SA/Łd 944/07). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. A.. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniej wydanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenia prawa, tj. - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego wadliwe zastosowanie; - art. 7-11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewskazaniu przyczyn, z powodu których organ odmówił racji argumentom skarżącego; lakoniczne stwierdzenie, że "W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdza się, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia", co nie pozwala na merytoryczną polemikę ze stanowiskiem GINB. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/14, oddalając skargę, wskazał z jakich względów w sprawie budowy ww. silosów znalazł zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a., w tym na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a mianowicie należy wziąć pod uwagę łącznie trzy elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z 31 stycznia 2016 r., I OSK 883/05; z 25 września 2007 r., II OSK 1111/06). Mając to na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Nie można bowiem zarzucić decyzji WINB wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a to przez nakazanie (jak twierdzi skarżący) wykonania dodatkowego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bez pozwolenia na budowę i decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone. Taki stan obligował organy nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie ma więc zastosowania do tego rodzaju inwestycji art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto w trakcie postępowania naprawczego inwestorzy przedstawili nową decyzję o warunkach zabudowy. Organ miał też na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), w tym zmianę tego rozporządzenia wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 472), prawidłowo przyjmując, że nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie (wszczętej przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego), co reguluje § 2 i 3 tego ostatniego. Analiza tak decyzji o warunkach zabudowy, jak i przepisów wskazanego rozporządzenia oraz stanu technicznego wykonanych obiektów, prawidłowo w konsekwencji doprowadziła organ w postępowaniu zwykłym do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z treścią przepisów wskazanego rozporządzenia (regulującego warunki techniczne), powstała bowiem konieczność nałożenia obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ważny w tym aspekcie był zwłaszcza § 35 ww. rozporządzenia, który stanowi, że konstrukcja silosów na kiszonki powinna zapewniać ochronę przed oddziaływaniem soków powstałych w procesie kiszenia oraz przenikaniem tych soków do otaczającego środowiska przez wykonanie odpowiednich spadków i kanalików do odprowadzania soków do szczelnych studzienek. Taka studzienka, o której mowa w przytoczonym przepisie w ramach inwestycji nie została wykonana. Sąd wskazał również, że warunki zabudowy wydane w dniu [...] czerwca 2013 r., a dotyczące przedmiotowych silosów, także przewidywały w pkt 4 ppkt 2 – zabezpieczenie miejsca do składowania przed przesiąkaniem wód z silosu do gruntu i wód gruntowych. Jak zaś wynika z powyżej przytoczonego § 35 rozporządzenia, zabezpieczenie to powinno mieć miejsce "przez wykonanie odpowiednich spadków i kanalików do odprowadzania soków do szczelnych studzienek". Z powyższego, w ocenie Sądu, bezspornie tym samym wynika, że dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowych silosów, a jednocześnie dla ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, należało orzec w postępowaniu zwykłym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w tym trybie nakazać obecnym właścicielom nieruchomości inwestycyjnej wykonanie studzienki do odprowadzania soków powstałych w procesie kiszenia z silosów. Sąd wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego umożliwia nałożenie obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych, a zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę wskazane definicje trudno podzielić argumentację skarżącego, że we wskazanym powyżej trybie naprawczym i w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (posługujący się pojęciem robót budowlanych), nie było możliwe nałożenie obowiązku wykonania wskazanej wyżej szczelnej studzienki. Na pewno nie można stwierdzić, aby w tym aspekcie doszło do oczywistego naruszenia prawa (skoro przez roboty budowlane można m.in. rozumieć budowę obiektu), a tylko tego rodzaju naruszenie można byłoby rozważać w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie Sąd podniósł, że realizacja wskazanej studzienki jest niezbędna, albowiem umożliwia użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i przepisami prawa przedmiotowych silosów. Należy przy tym dostrzec, że kwestia ta była analizowana już w postępowaniu zwykłym, w tym w badanej decyzji, a organ nadzorczy choć ogólnikowo, to jednak uznał, że do kwalifikowanego naruszenia w sprawie w tym kontekście nie doszło. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest prawidłowa i czyniła zasadnym oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, ponieważ nakaz powinien dotyczyć robót budowlanych naprawczych, ale tylko przy obiekcie, a nie nowego, tj. studzienki. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na nie wyjaśnieniu rozstrzygnięcia (prawidłowości zastosowania ww. przepisu Prawa budowlanego), które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznanie jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało; - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi z powodu innych uchybień wskazanych w skardze; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzja ta nie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie można uznać, że w wyniku wykonania nałożonego ostateczną decyzją WINB obowiązku miałoby dojść do wykonania nowego obiektu budowlanego, tj. studzienki. Z uwagi na obowiązujące przepisy techniczne w okolicznościach tej sprawy tego rodzaju studzienki należy kwalifikować jako urządzenia budowlane (instalacje) stanowiące część silosu na kiszonkę jako obiektu budowlanego. Bez wyposażenia silosu w tego rodzaju urządzenie nie jest bowiem możliwe prawidłowe funkcjonowanie tego rodzaju silosu. Dlatego w tej sprawie nałożony na inwestorów obowiązek, w postaci wykonania studzienki nie miał charakteru dowolnego. Taki obowiązek wynikał z przepisów prawa, na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji powołując się na treść § 35 ww. rozporządzenia. Nie można zatem w tym zakresie dopatrzeć się aby nałożony obowiązek naruszał prawo, a tym bardziej w sposób rażący o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym bowiem zakresie przepisy techniczne jasno precyzują w jaki sposób powinien być zrealizowany silos na kiszonkę, tj. m.in. być wyposażony w studzienkę, do której będą mogły spływać soki z kiszonki. W związku z brakiem wyposażenia przedmiotowych silosów w studzienki, uzyskanie stanu zgodnego z prawem musiało polegać więc na nałożeniu na inwestorów obowiązku zrealizowania studzienki, czego w okolicznościach niniejszej sprawy nie należy traktować jako zrealizowanie nowego obiektu budowlanego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Poza tym w trybie naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego nie można wykluczać – z uwagi na różnorodność możliwych stanów faktycznych i licznych norm prawnych dotyczących prawa budowlanego – nałożenia obowiązków, których celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem przez zrealizowanie inwestycji lub jej części w nowym miejscu oczywiście o tyle i ile jest to możliwe technicznie do zrealizowania. Temu np. może służyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, w którym mogą pojawić się nowe elementy zagospodarowania terenu. Ponadto wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokładnie wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji wskazał, że obowiązek polegający na wykonaniu studzienki na soki z kiszonki wynika z obowiązujących przepisów prawa. W tym zakresie Sąd dokładnie sprecyzował z jakich przepisów taki obowiązek wynika. Bez wyposażenia silosów w studzienki nie można byłoby bowiem doprowadzić wybudowanych silosów do stanu zgodnego z prawem. Jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowych silosów, a więc i dla ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należało orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazując wykonanie studzienki do odprowadzenia soków powstałych w procesie kiszenia w silosach. Co prawda, w tym zakresie Sąd I instancji posłużył się definicjami legalnymi robót budowlanych i budowy (odpowiednio art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego), pomijając, że w tej sprawie z charakteru przedmiotowej studzienki wynika, że jest to urządzenie budowlane (instalacja) zapewniająca możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a taka kwalifikacja związana jest z treścią art. 3 pkt 1 i 9 Prawa budowlanego. Nie zmienia to oceny, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarcie w uzasadnieniu wyroku motywów, które nie odpowiadają stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie mieści się w zakresie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem wymogów formalnoprawnych budowy uzasadnienia wyroku, a nie merytorycznej oceny jaką wypowiedział Sąd Administracyjny. W tej zaś sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. A mianowicie zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie z uwzględnieniem treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że tego rodzaju naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jakich konkretnie okoliczności nie uwzględnił Sąd I instancji i z jakich konkretnie względów zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Gołosłowna argumentacja strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie poddaje się ocenie w postępowaniu kasacyjnym. Poza tym w tej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak już wyżej wskazano sposób zapewnienia odpowiedniego funkcjonowania ww. silosów wymagał wyposażenia ich w studzienkę, co wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa; dlatego brak było podstaw w okolicznościach tej sprawy do stwierdzenia, że nałożony obowiązek rażąco narusza prawo, co też prawidłowo ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a Sąd I instancji niewadliwe zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekła jak w sentencji wyroku.