I SA/Bd 68/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant: Starszy asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi B.R. i E.K. na zarządzenie Burmistrza M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli oddala skargę Zarządzeniem Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2015 r. ustanowiono kwotę dotacji na podstawie informacji o liczbie uczniów według stanu na dzień [...] września 2015 r. oraz projektu planu budżetu na rok 2016 dla przedszkoli w M.. Następnie zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalono kwotę dotacji na podstawie informacji o liczbie uczniów w przedszkolach według stanu na dzień [...] września 2015 r. oraz według stanu na dzień [...] marca 2016 r. Kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy M. w przeliczeniu na jednego ucznia wprowadzono nową stawkę miesięczną dotacji w wysokości [...] zł. Wcześniejsza wysokość stawki została ustalona na poziomie [...] zł. W związku z wydaniem Zarządzenia nr [...] B. R. i E. K.-P. (skarżące) prowadzące Niepubliczne Przedszkole "U. N. i [...]" w S. , (dwoma pismami z dnia [...] października 2016r.) wezwały Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustalenia wysokości dotacji dla ww. podmiotu oraz uchylenie powyższego zarządzenia, w zakresie, w jakim narusza zasadę lex retro non agit. W ocenie skarżących, powyższe zarządzenie nie mogło zmienić raz ustalonej miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 ze względu na fakt, iż została ona ustalona na rok 2016 Zarządzeniem nr [...] i Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta. Jednocześnie, w ich ocenie, naruszono przy tym art. 2 Konstytucji RP, ustanawiający zasadę lex retro non agit. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta poinformował, że wezwania skarżących zasługują na uznanie w części dotyczącej naruszenia zasady lex retro non agit na skutek wydania Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2016 r. W pozostałej części organ ocenił je jako bezzasadne. W związku z powyższym wyjaśnił, że w stosunku do skarżacych ustalenie wysokości dotacji nastąpi - za okres od stycznia do września 2016 r. - na zasadach przewidzianych przed datą wejścia w życie Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy M. w przeliczeniu na jednego ucznia. Za pozostały okres roku 2016 r. kwota miesięcznej dotacji ustalona zostanie w oparciu o zasady przewidziane Zarządzeniem Nr [...]. W ocenie organu, stawka miesięczna dotacji została ustalona prawidłowo w oparciu o zasady wyrażone w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), dalej jako: "u.s.o.", jednak ustalenie mocy obowiązującej aktu wydanego przez Burmistrza Miasta mogło naruszyć zasadę lex retro non agit, co przejawiało się w tym, że na podstawie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. doszło do zmiany stawki również za miniony okres roku, tj. do daty wejścia w życie ww. zarządzenia. Co prawda treść zarządzenia nie ustanawiała wprost działania aktu wstecz, jednak efekt ten został osiągnięty w rzeczywistości poprzez wygaszenie w całości wcześniejszych zarządzeń Burmistrza regulujących powyższe kwestie. Organ wyjaśnił, że reguła lex retro non agit nie ma jednak charakteru bezwzględnego i niekiedy może doznawać wyjątków, przy czym wyjątki te muszą wynikać z sytuacji zupełnie nadzwyczajnych. Jedynie wówczas jest możliwe dokonywanie "wyłomów" ww. zasadzie. Jednak w tym wypadku brak jest uzasadnionej podstawy, aby reguła ogólna niedzialania prawa wstecz mogła doznać wyjątku. Z tego też względu, w ocenie organu, należało utrzymać dotychczas ustaloną miesięczną stawkę dotacji obowiązującą przed datą wejścia w życie skarżonego zarządzenia. [...] jednak, drugi zarzut dotyczący braku możliwości zmiany stawki miesięcznej wysokości dotacji w ciągu tego samego roku budżetowego Burmistrz Miasta ocenił jako chybiony. Organ przyznał, że wprawdzie przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. odnosi się do wydatków ujętych w budżecie gminy, jednak rozumowanie przyjęte przez skarżące nie jest uprawnione, bowiem pomija istotny fakt, że przyjęty uchwałą budżetową plan wydatków na dany rok może ulec zmianom w jego trakcie. Zdaniem organu, ustalenie stawki miesięcznej dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia po raz kolejny w tym samym roku budżetowym jest możliwe, co potwierdza Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] lutego 2016 r. (sygn. akt [...]). Zdaniem organu, przyjęcie stanowiska skarżących wyrażonego w piśmie z dnia [...] października 2016 r. prowadziłoby wprost do ustalenia kwoty dotacji w sposób sztywny na cały rok budżetowy, co byłoby sprzeczne z u.s.o. W skardze do tut. Sądu skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] zarzucając mu naruszenie art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez bezpodstawną zmianę miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M. w przeliczeniu na jednego ucznia oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lex retro non agit polegające na ustaleniu z mocą wsteczną miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M. w przeliczeniu na jednego ucznia. Zdaniem skarżących nie zachodzą podstawy do zmiany stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym na 2016 r. w sytuacji, gdy stawka ta została już ustalona w oparciu o zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2015 r. Strony podały, że jak wynika z art. 90 ust. 2b u.s.o., podstawę obliczenia dotacji stanowi kwota wydatków zaplanowanych w budżecie, w związku z tym brak jest podstaw do zmiany przedmiotowej stawki w ciągu roku kalendarzowego, a tym bardziej w jego czwartym kwartale. Skarżące zauważyły, iż zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia, co do przyczyn zmiany stawki, jak również nie wskazano sposobu obliczenia przedmiotowej stawki. Stwierdziły zatem, że przedmiotowe zarządzenie stanowi arbitralne działanie Burmistrza Miasta, nieposiadające podstaw prawnych. Dodały, że w powyższej materii, w dniu [...] kwietnia 2016 r. zostało wydane Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M., w przeliczeniu na jednego ucznia, które w ich ocenie, również uznać należy za wydane bez podstawy prawnej z tych samych powodów, co zarządzenie będące przedmiotem niniejszej skargi. Jednocześnie skarżące stwierdziły, że zaskarżone zarządzenie narusza zasadę lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Moc obowiązująca niniejszego zarządzania została bowiem określona na dzień [...] października 2016 r., niemniej jednak określa ono stawkę dotacji na cały 2016 r., nie zaś od dnia, w którym wchodzi w życie, tj. od dnia [...] października 2016r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie organu z dnia [...] marca 2017r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu wyjaśniono , że podjęto kroki mające na celu naprawienie błędnej decyzji odnośnie naliczenia dotacji za miniony okres od daty wejścia w życie zarządzenia. N. wysokość dotacji została naliczona od dnia [...] października 2016r. Nie było jednak konieczności zmiany zarzadzenia. Zmniejszona kwota dotacji za miesiąc październik została wypłacona w kwotach dotacji przekazanych w miesiącu listopadzie i grudniu 2016r. O wypłaceniu dotacji w należnej wysokości skarżące zostały poinformowane odrębnym pismem z dnia [...] listopada 2016r. . Na rozprawie pełnomocnik skarżących potwierdził otrzymanie pisma z dnia [...] listopada 2016r. nie mniej podtrzymał zarzut naruszenia zasady lex retro non agit. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oceniając legalność zaskarżonego aktu pod kątem ich zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne, zatem skarga podlega oddaleniu. W tym miejscu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w świetle przepisu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, WSA uznał ,jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżone zarządzenie jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga wniesiona w trybie wskazanego wyżej przepisu wymaga nadto swego wyprzedzenia środkiem odwoławczym, określonym przez ustawodawcę jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, zbadania wymagała legitymacja prawna skarżących. Dokonując ustaleń powyższego Sąd uznał, że skarżąca B. R. i E. K.-P. prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczne Przedszkole "U N. i K. " w Ś. , otrzymujące dotacje z budżetu gminy, są legitymowane do zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia Burmistrza Miasta wydanego w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M. w przeliczeniu na jednego ucznia. Skarżące posiadają bowiem interes prawny w tym by ukształtowana zaskarżonym zarządzeniem sfera prawa i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 07 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 poz. 1943 dalej jako "u.s.o.") właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W szczególności w myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i 3d u.s.o.). Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 80 ust. 3 e i art. 90 ust. 3e u.s.o.), z kolei organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z prowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.s.o.). W tym miejscu wskazać należy, że podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia stanowiła uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] września 2015r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla prowadzonych na terenie Gminy M. niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz terminu i sposobu ich rozliczenia. Zgodnie z § 3 ust. 3 uchwały przedszkola niepubliczne, które nie spełniają warunków określonych w art. 90 ust. 1b ustawy o systemie oświaty, otrzymują na każdego ucznia z budżetu Gminy M. dotację w wysokości równej 75% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę M., pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy z zastrzeżeniem ust.7. Ustęp 7 dotyczy dotacji na niepełnosprawnych uczniów. Stosownie natomiast do § 10 uchwały wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta. Wskazać jednocześnie należy, iż - jak to przewiduje art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1870 dalej jako "u.f.p.") - ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki stanowią nieprzekraczalny limit. Limit ten stanowi zaś górną, nieprzekraczalną granicę wydatków budżetowych ustaloną dla roku kalendarzowego, niezależnie od okresów, w których dokonywane są wydatki, np. miesięcznych okresów przekazywania dotacji. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem, zgodnie z art. 211 u.f.p., uchwalany na rok budżetowy, odpowiadający rokowi kalendarzowemu. Oznacza to, iż podstawą rozliczenia wydatków, w tym przekazanych dotacji, jest roczny limit wynikający z odpowiedniego planu finansowego z uwzględnieniem dokonanych w ciągu roku budżetowego przeniesień. Sąd podziela stanowisko Burmistrza, iż w związku z powyższym, w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych gminy w wyniku korygowania budżetu w ciągu roku, należy odpowiednio skorygować wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Skarżąca podnosi, iż nie zachodzą podstawy do zmiany dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w 2016r. w sytuacji gdy stawka ta został już ustalona w oparciu o zarządzenie nr [...]. Przypomnieć należy, iż podstawę prawną dotowania niepublicznych przedszkoli o uprawnieniach szkół publicznych, stanowią przepisy art. 90 ust. 2b u.s.o. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, do ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli należy przyjąć ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego właściwej do dotowania zaplanowane na dany rok budżetowy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych. W związku z tym po uchwaleniu planu dochodów i wydatków jednostka samorządu terytorialnego powinna w oparciu o te dane ustalić wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Należy zauważyć, że powyższe przepisy są skonstruowane w ten sposób, by dotacje dla przedszkoli niepublicznych odzwierciedlały wydatki planowane w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, ponoszone w przedszkolach publicznych. W szczególności, w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w wyniku korygowania budżetu w ciągu roku, należy odpowiednio skorygować wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Gdyby podzielić stanowisko skarżących należałoby przyjąć pogląd, zgodnie z którym dotacja udzielona na podstawie ustawy o systemie oświaty, obliczona na podstawie wydatków przyjętych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego według stanu na początek roku budżetowego i przekazywana w okresach miesięcznych w określonych kwotach, nie może następnie zostać zmniejszona w razie zmniejszenia wydatków na prowadzenie przez tę jednostkę samorządu odpowiednich placówek oświatowych (konsekwentnie należałoby zatem kwestionować również dopuszczalność zwiększenia dotacji w razie zwiększenia odpowiednich wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego). W ocenie Sądu pogląd taki nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ustawy o systemie oświaty, ani ustawy o finansach publicznych. Przeciwnie, powołane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych wskazują wyraźnie, iż ciągu roku budżetowego organy stanowiące i wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z podziałem kompetencji w tym zakresie wynikającym z powołanej ustawy, mogą dokonywać zmian polegających m.in. na przenoszeniu wydatków budżetowych, co może skutkować tak zwiększeniem, jak i zmniejszeniem limitu wydatków w danej podziałce klasyfikacji budżetowej. Limity wydatków w budżetach jednostek samorządu terytorialnego mają zaś charakter roczny, czego nie przekreśla wykonywanie wydatków, w tym przekazywanie kwot dotacji z rachunku bieżącego budżetu jednostki samorządu na rachunek beneficjenta dotacji, w okresach obejmujących część roku budżetowego, np. miesięcznych. Punktem odniesienia dla obliczenia dotacji przypadającej podmiotowi prowadzącemu określoną placówkę oświatową na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego są zaś, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o systemie oświaty, wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w odpowiedniej placówce prowadzonej przez samą jednostkę samorządu. Oznacza to, iż ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących wskazane wyżej placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego nie narusza prawa. Podkreślić również należy, iż jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza jednak wstecznego działania prawa. Dotacje bowiem, podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. Z rocznej perspektywy należy zatem oceniać wysokość dotacji. Poza sporem jest fakt, że dotacja, o której mowa w spornym zarządzeniu ma charakter roczny. Jednakże - w ocenie Sądu rozpatrującego sprawę - roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Zagadnienie to było już przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13 (orzeczenie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że zmiana przez właściwy organ samorządu terytorialnego wysokości poszczególnych rat dotacji, nie narusza zasad ich obliczenia określonych w art. 90 ust. 2b u.s.o.. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.