I OSK 1697/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 65/14 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014r., sygn. akt I SA/Wa 65/14, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Mazowieckiego. Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: podaniem z dnia 18 listopada 2005 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej cytowana zamiennie jako skarżąca bądź Spółka) wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - dalej cytowana jako ustawa, nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] (zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...]). Nabycie własności przez Gminę Warszawa-[...] potwierdził Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wydaną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. W jej uzasadnieniu, przytaczając brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy, wskazał iż nabycie własności gruntu na jego podstawie następowało wówczas, gdy na dzień 31 grudnia 1998 r. pozostawał on we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie były jego właścicielami, a grunt ten był zajęty pod drogi publiczne, przy czym nabycie własności następowało z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., za odszkodowaniem. Jednakowoż przedmiotowa nieruchomość, jakkolwiek w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Spółki, to jednak mocą umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2003 r. ta zbyła ją spółce z o.o. [...] z siedzibą w Ł. Zatem dokonano obrotu tą nieruchomością uwzględniając fakt nabycia jej własności z mocy prawa przez Gminę Warszawa-[...], czyli ekwiwalent z tego tytułu w cenie sprzedaży. Utrata własności, w ocenie organu, została więc Spółce zrekompensowana, ergo odszkodowanie jej nie przysługuje. Na poparcie swego stanowiska organ wyeksponował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09. Rozpoznając odwołanie skarżącej od tego rozstrzygnięcia, w którym uwypukliła ona zarzuty naruszenia prawa procesowego (poprzez niewyjaśnienie sprawy) i prawa materialnego (m.in. art. 65 K.c., art. 73 ustawy poprzez wadliwe ustalenie treści stosunku prawnego łączącego ją z nabywcą nieruchomości), dowodząc nieujęcia w cenie sprzedaży wartości spornej działki, Wojewoda Mazowiecki podzielił to stanowisko. Zatem zaskarżoną decyzją uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej motywach wskazał, iż z cytowanej umowy sprzedaży nie wynika, czy jej przedmiotem była tylko ta działka, czy też cała nieruchomość zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...]. Przytoczony wyrok NSA nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż dotyczy sytuacji, w jakiej z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła osoba, która nabyła nieruchomość zajętą pod drogę po 31 grudnia 1998 r. Wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych organ odwoławczy wyraził pogląd, wedle którego odszkodowanie winno być wypłacone wnioskodawcy, skoro tylko on o nie wystąpił i był właścicielem spornej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. Z tych przyczyn decyzja objęta odwołaniem nie mogła się ostać, a skoro sprawa wymagała przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy co do wysokości odszkodowania, należało ją przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 3 art. 73 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uprawniony do uzyskania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną jest podmiot, który zbył ten grunt po 31 grudnia 1998 r., a przed upływem terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, oraz na przyjęciu, iż uprawnienie do odszkodowania jest uzależnione od tego, czy nabywcy nieruchomości złożyli taki wniosek, 2) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że odszkodowanie za wywłaszczenie należne jest niewłaściwemu podmiotowi, 3) naruszenie art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w związku z art. 2 § 1 K.p.c. i art. 10 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, 4) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., nadto art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 K.p.a., które to zarzuty szerzej umotywowano w jej uzasadnieniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną w swej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną przyjął jako bezsporne, iż ostateczną decyzją z dnia 8 marca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Warszawa-[...] własności przedmiotowej nieruchomości, dotąd stanowiącej własność skarżącej, która w terminie ustawowym złożyła wniosek o odszkodowanie. Zdaniem Sądu meriti w świetle art. 73 ust. 4 ustawy zasadą jest wypłata odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości podmiotowi, który tę własność utracił. Ponieważ była nim skarżąca, i ona wyłącznie zażądała jego wypłaty, mimo iż wcześniej zawarła umowę sprzedaży działki, należało jej odszkodowanie to przyznać. Podzielił Sąd ten nadto stanowisko Spółki twierdzącej, że w cenie sprzedaży nie ujęto wartości drogi, gdyż strony umowy zdawały sobie wówczas sprawę z przejścia własności na rzecz Gminy Warszawa-[...]. Na koniec wskazał, iż teza zamieszczona w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 3/09, nie przystaje do stanu faktycznego tej sprawy. Wedle jej brzmienia uprawnionym do żądania odszkodowania jest także osoba, która nabyła po dniu 31 grudnia 1998 r., lecz przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej, zawarła umowę nabycia gruntu zajętego pod drogę publiczną. Dlatego uznał zasadność uchylenia decyzji organu I instancji. Nadto zważył, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie znajduje umocowania w faktach i art. 138 § 2 K.p.a, skoro jednak od wydania zaskarżonej decyzji minął ponad rok, a więc sporządzony operat szacunkowy utracił swą aktualność, to skargę należało mimo tego oddalić. Nowy operat winien zostać poddany ocenie stron, a zawężenie tej możliwości do postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku. Zaskarżyło go skargą kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 3 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dopuszczalne jest ustalenie i wypłata odszkodowania za działkę zajętą pod drogę podmiotowi, który zbył działkę na rzecz osoby trzeciej, uzyskując przy tym ekwiwalent majątkowy, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 136, art. 12, art. 15 K.p.a. w związku z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego, pomimo tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie wymagał jej przekazania organowi I instancji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1, 3, 4 ustawy polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, że istnieją podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej, - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono w szczególności, że odszkodowanie spełnia przede wszystkim funkcję kompensacyjną – ma naprawić szkodę (w granicach wywłaszczonego prawa) osobie, która poniosła uszczerbek w majątku w wyniku odjęcia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Jest więc ściśle związane z utratą własności. Jeżeli zatem objętą wywłaszczeniem działkę właściciel zbył uzyskując korzyść majątkową, to nie powinien uzyskać już odszkodowania. Właścicielem w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy jest podmiot ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel, bo to on doznaje uszczerbku na majątku. W tej sprawie umowa sprzedaży przedmiotowej działki została zawarta przed terminem złożenia wniosku o odszkodowanie i przed datą stwierdzenia nabycia własności przez Gminę Warszawa-[...]. Zatem dowodzono, iż prawo do odszkodowania przeszło na nabywcę. Brak więc było podstaw, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, do uchylenia decyzji organu I instancji, a zatem i oddalenia skargi od decyzji takiej treści, tym bardziej, że w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy mógł bowiem we własnym zakresie uzupełnić materiał sprawy i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Odpowiadając na skargę kasacyjną Spółka postulowała jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując na brak ujęcia w cenie sprzedaży wartości spornej działki, choćby z tego powodu, że jej strony zdawały sobie sprawę z przejścia własności działki z mocy prawa na rzecz właściwej gminy. Uprawnienie do odszkodowania nie przeszło zatem na nabywcę. W konsekwencji czego wnioskowano o zgodności z prawem materialnym i procesowym zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i procedowania, można przejść do oceny zarzutów materialnoprawnych. Jednakowoż w tej sprawie zasadnym jest dokonanie wpierw oceny trafności podstawy naruszenia prawa materialnego, bowiem jej wynik ma bezpośredni wpływ na materię procesową. Wytyk uchybienia przez Sąd I instancji art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 3 ustawy jest nietrafny. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie brzmienie tych przepisów nie przekonuje do poglądu, wedle którego tylko nabywca spornej działki jest uprawniony do odszkodowania z tytułu przejścia jej własności w tym trybie. Pomijając już nawet zagadnienie ważności umowy sprzedaży w sytuacji utraty prawa własności jej przedmiotu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. (choć decyzja deklaratoryjna została wydana w 2007 r., zaś umowa sprzedaży datowana jest na 2003 r.), jak też brak podstaw do badania w postępowaniu administracyjnym czy cena ujawniona w jej treści objęła wartość działki (przy czym kognicja organów administracyjnych w tym zakresie jest co najmniej wątpliwa), godzi się podkreślić, że odszkodowanie należne jest temu, komu służyło prawo własności działki przejętej w dacie, w której zmaterializowało się to zdarzenie, czyli 1 stycznia 1999 r. Zdarzeniem wywołującym skutek w postaci prawa do odszkodowania jest wszak odjęcie tego prawa w tej dacie, a nie później. Nie jest zatem powiązane z decyzją deklaratoryjną, ani tym bardziej z późniejszymi czynnościami prawnymi względem danej nieruchomości. W razie zbycia takiej nieruchomości po tej dacie, przy czym pojęcie zbycia jest tu powołane umownie, bo abstrahuje od kwestii skuteczności tej umowy i jej zakresu prawnego oddziaływania, możliwe są natomiast rożne sytuacje. Dla potrzeb tej sprawy przyjąć należy również założenie, że zmiana właściciela następuje przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie własności z mocy prawa, bo późniejsze działania są tu nieistotne, nadto decyzja taka wywołuje definitywny skutek. W pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że pierwszą z nich może być zbycie nieruchomości wraz z roszczeniem o odszkodowanie, o ile przyjąć taką konstrukcję prawną, zatem sytuacja, w której w cenie sprzedaży ujęto również wartość odszkodowania. Wówczas prawo to służy nabywcy. Drugą jest zbycie nieruchomości bez roszczenia, wówczas prawo pozostaje przy dotychczasowym właścicielu. Wreszcie sytuacja, w której strony wyraźnie nie postanowiły w przedmiocie prawa do odszkodowania, wówczas każda ze stron tej czynności prawnej może go dochodzić. Przy czym zróżnicowanie owych sytuacji może dodatkowo być spowodowane tym, czy z żądaniem wypłaty wystąpi jedna ze stron czy obie. Przywołany przez organy i Sąd meriti wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 3/09, dotyczy tylko jednej z tych kategorii. Jak trafnie zauważono statuuje on prawo do odszkodowania nabywcy, który zawarł umowę nabycia nieruchomości po 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej i został wpisany do księgi wieczystej. Jak wynika z tezy tego orzeczenia nie jest to osoba, której to uprawnienie służyć może wyłącznie, skoro posłużono się zwrotem "...także osoba...". Ta kwestia jest zatem poza stanem faktycznym sprawy niniejszej, podobnie jak zagadnienie skuteczności dwóch wniosków o wypłatę odszkodowania (właściciela z daty przejścia z mocy prawa własności i późniejszego nabywcy). Zatem do głosu winna dojść zasada sformułowana powyżej i niekwestionowana w orzecznictwie (por. przykładowo w/w wyrok i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/14, publ. CBOSA). Tym bardziej, że nabywca spornej w sprawie działki wniosku w tym zakresie nie składał (jak się wydaje). Trzeba przy tym dodać, że kwestie uwzględnienia bądź pominięcia w cenie sprzedaży wartości działki są dla sprawy nieistotne. Jest to bowiem materia należąca do stosunków między stronami umowy, które nie podlegają badaniu przez organ orzekający w przedmiocie odszkodowania, bo rozliczenia te należą do sfery cywilnoprawnej. Odszkodowanie jest bowiem realizowane w trybie administracyjnym, stąd kwestia rzekomego wzbogacenia nabywcy nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć w tej materii. W konsekwencji czego zarzut uchybienia prawu materialnemu okazał się niezasadny. Również zarzuty procesowe jawią się jako nietrafne. Sąd I instancji nie uchybił art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż orzekał na podstawie akt sprawy, w tym akt administracyjnych, nie dokonał sprzecznych z zawartymi w nich dowodami ustaleń faktycznych, całokształt materiału rozważył i zasadnie uznając sprawę za dojrzałą do rozstrzygnięcia, zamknął rozprawę oraz wydał wyrok. Uwzględnił zebrany przez organy materiał dowodowy, a więc nie wykroczył poza akta administracyjne dokonując potrzebnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych. Ustalenia te nie są więc dowolne. Co więcej, słusznie uznał zaskarżoną decyzję za nienaruszającą przepisów postępowania administracyjnego, gdyż sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który nie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej, zebrał potrzebny ku temu materiał, który właściwie rozważył i ocenił, a swe rozstrzygnięcie poprawnie – zgodnie z ustawowymi wymogami – uzasadnił. Zatem niepodobna było dopatrzeć się pominięcia przezeń naruszeń procesowych organu odwoławczego, których ten nie popełnił. W okolicznościach tej sprawy zasadnie doszło do uchylenia decyzji organu I instancji, który wyraził błędny pogląd prawny, ale przede wszystkim brak było podstaw do ustalenia wysokości należnego odszkodowania w postępowaniu odwoławczym. Jakkolwiek pewną dozę racji można przyznać skarżącemu kasacyjnie co do tego, że w zakresie postępowania odwoławczego może mieścić się sporządzenie operatu szacunkowego, lecz z uwagi na to, że jest to istotą postępowania i sprawy, należało dać prymat zasadzie dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. przed regułą szybkości postępowania, jaką rządzi art. 138 § 2 K.p.a. Pierwsza z nich wyraża m.in. obowiązek organów obu instancji merytorycznego rozpatrzenia każdej sprawy w jej całokształcie, przy czym organ odwoławczy może tylko uzupełnić postępowanie dowodowe przeprowadzone w I instancji, druga zaś jest wyjątkiem od niej sprowadzającym się do możliwości wydania decyzji kasatoryjnej wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (w praktyce oznacza to możliwość uchylenia decyzji, gdy konieczne czynności dowodowe przekroczyłoby ramy postępowania odwoławczego). W istocie w sprawie wystąpił problem prawny, a nie faktyczny, zresztą w zasadzie stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany. Sporne było tylko odniesienie go do regulacji materialnoprawnych. Wydaje się więc, że istniały podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, lecz w sytuacji potrzeby zasięgnięcia opinii specjalisty celowym było uczynienie tego przez organ I instancji, bo taki zabieg nie pozbawia stron instancji. Zatem nawet ewentualne uchybienie tej regule nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bo nie jest niekorzystne dla żadnej ze stron. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1185/15 (publ. CBOSA), a wywody zawarte w jego uzasadnieniu obecny skład w pełni podziela. W konsekwencji czego z tych powodów niepodobna było wzruszyć zaskarżonej decyzji, ergo Sąd meriti nie dopuścił się naruszenia wynikowych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oddalając skargę na decyzję uchylającą decyzję o odmowie przyznania odszkodowania. Ubocznie należy tylko przypomnieć, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w sprawie nie ma w niej legitymacji do działania w charakterze strony w tym postępowaniu, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w judykaturze jest już utrwalone (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, publ. jw., jak i przywołane w jej uzasadnieniu poglądy doktryny i orzecznictwa). Przy czym w niniejszym postępowaniu kasacyjnym zagadnienie to nie mogło zostać wzięte pod uwagę z urzędu, gdyż nie stanowi powodu dla odrzucenia skargi kasacyjnej, jak też skargi (art. 189 P.p.s.a.), bo legitymacja jest kwestią materialnoprawną, nadto Miasto Stołeczne Warszawa zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, w którym zapadł zaskarżony wyrok, co stwarza konieczność umożliwienia mu dokonania kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Zatem mimo tej okoliczności należało skargę kasacyjną rozpoznać merytorycznie. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Z braku podstaw w art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. ----------------------- 3