II SAB/Bd 130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi F. R. po L. w W. na bezczynność N. S. w N. i S. Sp. z o.o. w N. nad N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora N. S. w N. i S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. nad N. do załatwienia wniosku skarżącej F. R. po L. w W. z dnia [...] czerwca 2016 roku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora N. S. w N. i Szubinie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Nakle nad Notecią na rzecz skarżącej F. R. po L. w W. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. skarżąca Fundacja [...] z siedzibą w W. (dalej powoływana jako skarżąca lub Fundacja) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora NZOZ Szpital w N. Sp. z o.o. w N w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku Fundacji z dnia [...] r., co zdaniem skarżącej stanowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2016, poz. 1764, dalej udip). Skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wnioskiem z [...] r. Fundacja zwróciła się do strony przeciwnej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wypełnienia załączonej ankiety, która jest częścią projektu "Na straży kobiet w opiece okołoporodowej" realizowanego przez Fundację, a dofinansowanego ze środków Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. We wniosku tym wskazano, że informację w formie elektronicznej należy przesłać za pomocą załączonego formularza elektronicznego. Skarżąca wskazała, że do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany. Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak legitymacji biernej szpitala, który nie jest jednostką administracji publicznej i którego organ zarządzający w osobie prezesa zarządu spółki nie jest organem administracji w rozumieniu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a spółka nie została zobowiązana do stosowania przepisów powołanej ustawy. Ewentualnie strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od Fundacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę strona przeciwna odniosła się wyłącznie do przesłanek odrzucenie skargi podnosząc, że przedsiębiorca – niepubliczny szpital działający w formie spółki prawa handlowego, jako prywatna osoba prawa, finansowana na zasadzie wolności gospodarczej nie może realizować funkcji i zadań publicznych oraz wykonywać władztwa publicznego. Nie jest on organem administracji zobowiązanym do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie jest finansowany ze środków publicznych (z budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego). Strona przeciwna podkreśliła, że szpital nie wykonują zadań publicznych, gdyż te wykonuje wyłącznie Narodowy Fundusz Zdrowia, będący państwową jednostką organizacyjną, że relacja jaka łączy NFZ i szpital (świadczeniodawcę) jest zwykłą relacją cywilnoprawną. Szpital nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, bowiem dysponentem tego majątku (przekazanego z budżetu państwa) jest wyłącznie NFZ, który jest państwową jednostką organizacyjną. To na nim spoczywa realizacja zadań z zakresu ochrony zdrowia. Szpital ma podpisaną z NFZ jedynie umowę cywilnoprawną i wykonuje na jego rzecz usługi, tak jak wszyscy inni przedsiębiorcy świadczący usługi na rzecz NFZ, za które otrzymują wynagrodzenie (wynagrodzenia w rozumieniu prawa cywilnego, za zrealizowanie umowy, a nie środki publiczne). Do umowy z NFZ znajdują zaś zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Szpital nie wykonuje usług na rzecz pacjenta lecz na rzecz NFZ (a to z uwagi na łączącą go z NFZ umowę). Pacjent zatem nie zawiera ze szpitalem żadnej umowy, a w przypadku błędu medycznego pozywa szpital z czynu niedozwolonego (nie ma możliwości pozwania szpitala z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy, ponieważ ta zawarta jest z NFZ). Oznacza to, że pomiędzy szpitalem a pacjentem nie ma żadnej umowy, natomiast pomiędzy szpitalem a NFZ jest zwykły stosunek cywilnoprawny przewidujący zapłatę za usługę, a nie umowa o wykonywanie zadań publicznych z przekazaniem środków publicznych. Zdaniem strony przeciwnej z powyższego wynika, że działający w formie spółki prawa handlowego Szpital w N. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie wchodzi w zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie nie jest podmiotem zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Szpitala w N. Sp. z o.o. w N w zakresie rozpoznania złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej powoływana też jako udip) wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wypełnienia załączonej ankiety, będącej częścią projektu "Na straży kobiet w opiece okołoporodowej" realizowanego przez Fundację. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu strony przeciwnej, iż nie posiada ona legitymacji biernej w sprawie i nie jest podmiotem wymienionych w art. 4 udip, wskazać należy, że Sąd uznał go za bezpodstawny, podzielając w pełni stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 181/16 i przyjmując je jako swoje. W sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość jest przedmiotem skargi, a więc strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny. Zdolność sądową podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić zatem nie tylko z art. 25 ppsa ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na taką jednostkę nałożyć obowiązki, skierować nakazy wynikające z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć ustawę o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy ppsa. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma wyłącznie rodzaj prowadzonej działalności. Na potrzebę modyfikacji reguł, oceny zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania przed sądem administracyjnym, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacja podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 4 ust. 1 udip określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej stanowiąc, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. To ogólne wskazanie, doprecyzowane zostało w kolejnych unormowaniach art. 4 ust. 1 udip, zawierających katalog otwarty podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, o czym świadczy użyty w art. 4 ust. 1 udip zwrot "w szczególności". Przepis art. 68 Konstytucji RP statuuje prawo każdego do ochrony zdrowia, a władze publiczne mają konstytucyjny obowiązek zapewnić obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.), podmiotem leczniczym, działającym na podstawie tej ustawy jest między innymi przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zatem także szpital działający w formie spółki prawa handlowego, wykonujący zadania publiczne związane z ochroną zdrowia i pokrywający koszty udzielanych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w judykaturze (zob. m.in. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 96/14; w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 416/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 358/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że skarżony Szpital działający w formie spółki prawa handlowego, jako podmiot leczniczy, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania przedmiotowej ustawy i tym samym jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wynika to z przepisów ww. ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Nie było zatem żadnych podstaw do odrzucenia skargi złożonej w niniejszej sprawie, jak tego domagano się w odpowiedzi na skargę. W niniejszej sprawie nie budzi także wątpliwości Sądu, że żądana przez Fundację informacja stanowiła informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu (w tym jego oddziałów) wykonującego zadanie publiczne związane z ochroną zdrowia, a takim jest szpital działający w formie spółki prawa handlowego, pokrywający koszty udzielanych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 udip). Wszystkie zamieszczone w ankiecie pytania odnoszą się bowiem do zasad funkcjonowania szpitala (co dotyczy zarówno świadczonych szeroko pojętych usług medycznych jak i statystyk medycznych oraz danych personalnych osób pełniących określone funkcje), przez co brak jest podstaw do kwestionowania obowiązku ich udostępnienia z uwagi na charakter wnioskowanej informacji. Skoro z powyższych wywodów wynika, że żądana we wniosku skarżącej Fundacji informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor Szpitala w N. Sp. z o.o. w N jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to tym samym powinien on odnieść się do przedmiotowego wniosku skarżącej w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się zatem bądź przez udostępnienie we ww. terminie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy dany podmiot będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia [...]. skarżąca Fundacja domagała się udzielenie informacji w zakresie wypełnienia załączonej ankiety, która jest częścią projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej" realizowanego przez Fundację [...], dofinansowanego ze środków Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich. Z kolei Dyrektor Szpitala na rozprawie w dniu [...]. wskazał, że przedmiotowego wniosku w ogóle nie otrzymał. Kwestią sporną w sprawie było zatem również to, czy wniosek skarżącej Fundacji z dnia [...]. został skutecznie doręczony adresatowi. Rozważając zasadność tego zarzutu należy w pierwszym rzędzie mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Nie budzi również żadnych wątpliwości, że za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że do obowiązków organu administracji publicznej oraz innych podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej oficjalnej poczty elektronicznej - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też przyjąć należy domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Jeżeli zatem podmiot skarżący udowodni, że wniosek został wysłany drogą elektroniczną, to ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony na serwer odbiorcy obciąża organ administracji (podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej), na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W wyżej powołanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż skarżąca Fundacja przedłożyła do akt sprawy wydruk wniosku skierowanego na prawidłowy adres e-mail Szpitala z którego wynika, że przedmiotowy wniosek został wysłany w dniu [...]. o godz. 10.20. Dlatego też, w ocenie Sądu, strona skarżąca w sposób wystarczający uprawdopodobniła fakt skutecznego doręczenia wniosku stronie zobowiązanej do udzielenia informacji publicznej. W tej sytuacji ciężar dowodu przeciwnego, to jest wykazania, że wniosek Fundacji, pomimo jego prawidłowego zaadresowania na pocztę e- mail nie wpłynął na serwer odbiorcy, spoczywał na podmiocie zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji. Tymczasem Dyrektor Szpitala negując skuteczność tego doręczenia nie wykazał żadnej aktywności procesowej i nie podważył wykazanych przez stronę skarżącą okoliczności poprawności nadania i doręczenia przedmiotowego wniosku na serwer odbiorcy. Zatem domniemywać należy, iż wniosek dotarł do adresata. Powyższe skutkuje uznaniem, że od dnia otrzymania wniosku do dnia wydanie wyroku przez tut. Sąd strona przeciwna nie zareagowała na wniosek w jakikolwiek sposób, pozostając tym samym w bezczynności. Organ nie udzielił wnioskowanej informacji, jak też nie podjął czynności, o których mowa w ar 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Nie wydano również decyzji o umorzeniu postępowania lub o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro informacje w zakresie wypełnienia załączonej ankiety stanowią informację publiczną, to niewątpliwie stanowi naruszenie prawa brak realizacji wniosku skarżącej Fundacji. Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz z błędnego przeświadczenia, że działający w formie spółki prawa handlowego szpital nie jest w świetle przepisów prawa podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.