I OSK 1825/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 45/17 w sprawie ze skargi Starosty W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 roku sygn. akt I SA/Wa 45/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Starosty W. na postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 roku znak: [...], którą orzeczono, że 27 działek ewidencyjnych położonych we W. wchodzących dawniej w skład majątku ziemskiego H. M., nie podpadało pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 3, poz. 13). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Skarb Państwa - Starosta W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej Sąd nie dostrzegł, że organ nie dokonał wnikliwego zbadania przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia przedmiotowego postępowania w szczególności poprzez niezbadanie i całkowite pominięcie okoliczności, iż zakres przedmiotowy postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie jest tożsamy z zakresem postępowania, którego wszczęcia domaga się skarżący. Istotę zarzutu skarżącego w zakresie postępowania o stwierdzenie nieważności stanowi dopuszczenie się przez Wojewodę [...] rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez niepoczynienie żadnych ustaleń, jak również nieprzeprowadzenie żadnych dowodów na okoliczność charakteru nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Tymczasem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zakończonym ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 roku (co jasno wynika z uzasadnienia tej decyzji) nie badano i nie rozważano kwestii należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia przez Wojewodę, w tym braku przeprowadzenia przez niego postępowania dowodowego i poczynienia ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Uchybienie to miało w ocenie autora skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd winien, sprawując kontrolę legalności, uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zakres przedmiotowy postępowania, którego wszczęcia domaga się Starosta W., a zakres przedmiotowy postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2007 roku znak: [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 roku znak: [...], nie są tożsame. Podniesiono, że w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wyraźnie wskazano, że istota zarzutu dotyczy niepoczynienia żadnych ustaleń, jak również nieprzeprowadzenia żadnych dowodów na okoliczność charakteru nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, która to okoliczność miała decydujące znaczenie dla wydanego orzeczenia. Tymczasem w postępowaniu zakończonym decyzją z 2007 roku nie badano kwestii należytego i wszechstronnego wyjaśnienia przez Wojewodę [...] okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym braku ustalenia przez niego, czy przedmiotowy grunt stanowił nieruchomość ziemską. Skupiono się wyłącznie na wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska" i przyjęto, że odmienna wykładnia tego pojęcia nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący kasacyjnie Starosta W. jest uprawniony do żądania wszczęcia ponownego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2006 r., w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2006 r. Organ nadzoru na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia ponownego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawiona na jego poparcie argumentację. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1893/11). Zważyć jednak należy, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967). Zatem w świetle wcześniej przedstawionych rozważań teoretycznych należało ustalić, czy wniosek Starosty z dnia 7 lipca 2016 r. o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczy rzeczy już rozstrzygniętej (res iudicata). Z niekwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia 7 lipca 2016 r. Starosta W. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., którą orzekł, że wymienione w rozstrzygnięciu działki katastralne, położone we W. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Tymczasem decyzja Wojewody była już przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Z powyższego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2007 r., występowały te same podmioty w tym Starosta W., który otrzymał tą decyzję ale nie wniósł od niej odwołania, co spowodowało, że stała się prawomocna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa ta dotyczyła także tego samego przedmiotu, którym była kwestia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., w takim samym stanie faktycznym, bowiem obydwie sprawy dotyczą tych samych interesów prawnych i obowiązków stron. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru bierze pod uwagę wszystkie przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem bez znaczenia dla określenia przedmiotu tych spraw jest argumentacja zawarta w ponownym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że mamy do czynienia z tożsamością spraw. Taka sytuacja uprawniała organ do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmówienia wszczęcia ponownego postępowania, którego przedmiotem byłaby kwestia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Przy tym zarówno rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] września 2007 r., jak i treść jej uzasadnienia nie mają wpływu na ocenę ponownego wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dodatkowo opartego na tej samej przesłance rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. bowiem, w przedstawionych wyżej okolicznościach organ nadzoru nie był zobowiązany do ustalania charakteru nieruchomości będącej przedmiotem postępowania a tym samym ustalania związanych z tym okoliczności faktycznych, oraz badania kwestii należytego wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia - przez Wojewodę [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2006 r., bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym postanowieniem, ze względów formalnych odmówił wszczęcia ponownego postępowania nieważnościowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji, stosowne do wymogów z art. 3 § 1 p.p.s.a., przeprowadził właściwą kontrolę legalności działalności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem ten prawidłowo ocenił przesłanki wskazujące na odmowę wszczęcia postępowania. Skoro organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, to brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.