II SAB/Po 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępniania informacji publicznej postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie [...]zł ([...] złotych). K. K. wniósł pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skargę na bezczynność Starosta w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o którą – jak podał w skardze – wystąpił do organu wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Skarżący domagał się nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji, stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności, przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego wydruk dołączył do skargi. Nadto wskazał, iż do chwili wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej informacji, a skarż...ący nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Z dołączonego do skargi wydruku wynikało, że wniosek o udostępnienie informacji skarżący nadał w dniu [...] sierpnia 2016 r. ze swojego konta e-mail [...] na adres [...]. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ogóle nie wpłynął na adres mailowy Starostwa Powiatowego w C.. Nadto organ wskazał, że do dnia [...] grudnia 2016 r. do organu nie wpłynęła jakakolwiek korespondencja mailowa od skarżącego na żaden adres mailowy organu. Organ podkreślił, że skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nadany z jego poczty elektronicznej wpłynął na adres skrzynki elektronicznej organu. Dalej organ wskazał, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu dopiero razem ze skargą i został doręczony organowi [...] grudnia 2016 r., po czym żądana informacja została wysłana skarżącemu zgodnie z jego wnioskiem na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej w dniu [...] grudnia 2016 r., a następnie wobec braku potwierdzenia odbioru pisma przez skarżącego w systemie elektronicznym został wysłana pocztą na adres zamieszkania skarżącego wskazany w skardze. Do odpowiedzi na skargę organ załączył wydruk wiadomości z poczty elektronicznej organu odebranych w dniach [...] - [...] sierpnia 2016 r. oraz wydruk wskazującym, iż wśród wiadomości znajdujących się w skrzynce mailowej organu nie wyszukano jakiejkolwiek wiadomości z adresu [...]. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2017r. skarżący cofnął skargę w części, to jest w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji wobec jej otrzymania, podtrzymał skargę o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, odstąpił od żądania w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nadal domagał się przyznania od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powyższego pisma procesowego skarżący wskazał, że wysłał na skrzynkę mailową organu przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej na dowód czego przedstawił wydruk wykazu wiadomości wysłanych z konta poczty elektronicznej [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r., wśród których znajduje się pismo zatytułowane wniosek o dostęp do informacji publicznej przesłane na adres mailowy Starostwa i powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że dowody na wysłanie przez stronę przedmiotowego wniosku stanowią jednocześnie dowody jego skutecznego wpływu do organu, albowiem strona nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych o ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych do organu we wskazanym okresie. Rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f ustawy o dostępie do informacji publicznej); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem informację o działalności podmiotu publicznego. W niniejszej sprawie na pierwszy plan wysuwa się jednakże kwestia ustalenia czy i kiedy wpłynął do skarżonego organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności, czy do Starostwa Powiatowego w C. przed wniesieniem skargi wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Temu też zagadnieniu poświęcone są dalsze rozważania. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną, wobec tego bezczynność organu na gruncie wspomnianej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego rozstrzygnięcia, ani nie podjął danej czynności (patrz postanowienie WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 51/14 - dostępny jw.). Dla uznania bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej konieczne jest zatem ustalenie, że termin do udzielenia informacji publicznej w ogóle rozpoczął swój bieg, a następnie upłynął bezskutecznie. W ocenie Sądu, który ocenia sprawę udostępnienia informacji publicznej według stanu na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w dacie wniesienia skargi przez K. K. Starosta nie pozostawał w bezczynności co do udzielenia skarżącemu informacji wskazanych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., a następnie wskazanych w formie załącznika do skargi z dnia [...] grudnia 2016 r. W realiach niniejszej sprawy należy bowiem przyjąć, że Starosta wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymał dopiero wraz ze skargą na bezczynność w tym przedmiocie. Trzeba mieć bowiem na wadze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został niewątpliwie wysłany przez skarżącego na adres poczty elektronicznej organu, jednakże skarżący nie dysponuje dowodem doręczenia tej korespondencji. Wobec tego, że podmiot zobowiązany oświadczył, iż nie otrzymał rzeczonego wniosku, a skarżący nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić wpływ do skarżonego podmiotu jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. przed wniesieniem skargi, należało dać wiarę wyjaśnieniom skarżonego organu. Trudno bowiem żądać, aby ten uczestnik sporu sądowego, który przeczy zaistnieniu określonego faktu istotnego prawnie, miał udowodnić tego rodzaju negatywny fakt. Przeciwnie, to ta strona, która uważa, że określone zdarzenie prawotwórcze (tu: wpływ wniosku o udostępnienie informacji publicznej) miało miejsce, w sytuacji, gdy druga strona przeczy takiej okoliczności, winna przedstawić dowody (bezpośrednie lub poszlakowe), że określone zdarzenie wystąpiło. Inaczej rzecz ujmując uznać należy, że wykazanie, iż wniosek został złożony skutecznie obciąża skarżącego. Bezspornie przepisy omawianej ustawy wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, jednakże niewątpliwie złożony wniosek musi dotrzeć do adresata. Ciężar dowodu w tym zakresie obciąża zaś wnioskującego. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie jest wystarczające jedynie skierowanie żądania do adresata, co dotyczy zarówno formy pisemnej, telegraficznej, za pomocą telefaksu lub ustnej do protokołu, jak i elektronicznej. Przyjdzie zauważyć, że jeśli skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, to powinien zabezpieczyć w celach dowodowych potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Okoliczność, że korespondencja kierowana jest na adres wskazany przez organ, ma jedynie to znaczenie, że w przypadku skutecznego doręczenia korespondencji pod tenże adres, pozwala na przyjęcie, iż określony adresat przesyłkę otrzymał, jednak wniosek wysłany do adresata za pomocą operatora pocztowego, czy też złożony elektronicznie, dla swej skuteczności musi zostać doręczony organowi. Przy czym, odnośnie do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP, czy też po myśli art. 63 K.p.a. Wówczas nie byłoby bowiem żadnej wątpliwości, że wniosek do organu dotarł i w jakiej dacie. Podkreślić warto, że nie ma żadnych podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z poczty elektronicznej i metod tzw. tradycyjnych. Skoro więc w przypadku korzystania z pośrednictwa operatorów pocztowych, nie jest wystarczające samo wysłanie korespondencji na adres odbiorcy, a dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się dowodem doręczenia, wydaje się oczywiste, że takie same wymogi stawiane być muszą wobec korespondencji kierowanej do adresata drogą elektroniczną. W przypadku korzystania z platformy ePUAP potwierdzenia takie generowane są zresztą automatycznie, co ma zabezpieczać interes wnioskodawców. W rozpoznawanej sprawie, skarżący skorzystał jednakże z adresu poczty elektronicznej organu, dostępnej poza platformą ePUAP. Odnosząc się do treści pisma procesowego skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. zauważyć trzeba, iż istota problemu występujące w sprawie nie jest jak zdaje się sugerować skarżący wadliwe funkcjonowanie systemów elektronicznych organu wyrażające się w automatycznym umieszczeniu podania skarżącego w zbiorze niechcianej korespondencji elektronicznej (w folderze SPAM), czy też pominięcie pisma skarżącego z uwagi na wielość korespondencji, lecz tylko i wyłącznie o jego niedoręczenie organowi. Powyższe w żadnym stopniu nie narusza przy tym konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, albowiem nawet w sytuacji braku dowodu doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nieuzyskania w następstwie tego i oczekiwanej informacji, brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, zrealizowanego w sposób zapewniający wpływ wniosku do organu, na przykład poprzez skorzystanie z platformy ePUAP, względnie takie skonfigurowanie skrzynki poczty elektronicznej by otrzymywać potwierdzenia odebrania wniosku przez adresata. Powyższe zabezpieczenie konstytucyjnego prawa dostępu obywatela do informacji o sprawach publicznych jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie niniejszej sprawy, gdzie prawo to zostało faktycznie zrealizowane po tym, jak organ otrzymał przedmiotowy wniosek wraz ze skargą na swoją bezczynność. W konsekwencji wobec przyjęcia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skutecznie do organu wniesiony, skargę na bezczynność należało uznać za nieodpuszczalną i odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (analogicznie w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12 oraz z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 3065/14 – obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ocena przez sąd administracyjny tego, czy na organie ciążył obowiązek rozpoznania wniosku [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianych prawem formach, byłaby bowiem możliwa, a zatem dopuszczalna, tylko wówczas, gdyby wniosek taki został w organie faktycznie i bezspornie złożony. Wniosek musi bowiem dotrzeć do organu, aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Tylko zaś skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowić może podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania tego wniosku. Jednocześnie, z uwagi na odrzucenie skargi Sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. zwrócił skarżącemu uiszczony przez niego wpis sądowy.