II SA/Gl 1274/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. N., A. K. i U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej oddala skargę. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta U. na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obec. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, zwanej dalej ustawą lub ustawą o drogach publicznych) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) na wniosek C. K.-W. decyzją z dnia [...] r. zezwolono na bliżej określonych warunkach na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] ul. G. w U. (obręb U.) na teren działki pgr. nr [...] w miejscu przedstawionym na załączniku graficznym (karta 35 i 33 akt adm.). W piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. do Burmistrza Miasta U. J. N., A. K. i U. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako "zawierającej wadę prawną oraz rażąco naruszającą prawo, co powoduje jej nieważność z mocy ustawy." Zarzucili też, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż dotyczy zjazdu z drogi powiatowej. Nadto podnieśli, że w sprawie przedmiotowego zjazdu C. K.-W. uzyskała wcześniej 2-krotnie decyzje negatywne. Pozwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu narusza "wszystkie warunki techniczne", określone w § 113 ust. 7 rozporządzenia. Wykonanie zjazdu w tym miejscu powodowałoby stałe niebezpieczeństwo kolizji drogowej. Stwierdzili też, że są stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę kwestionowanego zjazdu. Co do zasady podobny pogląd wnioskodawcy zaprezentowali w dwóch pismach procesowych z dnia 27 czerwca i z dnia 10 sierpnia 2016 r. W tym ostatnim piśmie ich pełnomocnik dodatkowo podniósł, że kwestionowany zjazd na działkę nr [...] bezpośrednio oddziaływuje na zjazd na działkę nr [...] stanowiącą ich współwłasność. Dotyczy zatem zagospodarowania działki sąsiedniej co przesądza o ich przymiocie jako stron postępowania. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. wydaną m.in. na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 1 pkt 1, art. 28, art. 61, art. 156 Kpa oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych, umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że badając kwestię przymiotu wnioskodawców jako stron w postępowaniu o zgodę na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ustaliło, iż takiego przymiotu nie posiadają. Przymiotu tego nie mogą oni wyprowadzać z faktu jego posiadania w sprawie o pozwolenie na budowę spornego zjazdu. Są to niezależne od siebie postępowania, nawet przy przyjęciu, iż są powiązane w ramach jednego procesu inwestycyjnego. Obie sprawy regulują odrębne przepisy. Dla ustalenia przymiotu stron postępowania w sprawie o zezwolenie na lokalizację zjazdu przesądza treść art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości przyległego do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". W świetle tego przepisu przymiot strony przysługuje zdaniem SKO tylko wnioskodawcy, który jest danej działki właścicielem lub użytkownikiem. Nie mówi ten ani inny przepis tej ustawy nic o właścicielach bądź użytkownikach działek sąsiednich. Decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu nie nakłada też na nich żadnych obowiązków, nie ma też wpływu na jakiekolwiek ich uprawnienia. Zezwolenie na lokalizację zjazdu nie musi się też wiązać z konkretną inwestycją. Inne podmioty, jakimi są wnioskodawcy stwierdzenia nieważności, nie były stronami postępowania w sprawie zgody na lokalizację zjazdu, nie mają też żadnego własnego interesu prawnego w udzieleniu tej zgody lub w jej braku, żadnych bowiem obowiązków prawnych na nich decyzja kwestionowana nie nakłada. Wobec wszczęcia postępowania w sprawie, w tym przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, skutkuje to zdaniem Kolegium jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Nadto SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego odnośnie w/w decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. W szczególności wbrew stanowisku wnioskodawców organ ten był właściwy do podjęcia tej decyzji, a to w związku z zawarciem z Zarządem Powiatu [...] porozumienia o przekazaniu zarządu drogą powiatową. Sprawa nie została też wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Wskazywane przez wnioskodawców pismo Burmistrza U. z 16 kwietnia 2007 r. nie dotyczy bowiem działki nr [...], a projektowanej do wydzielenia (ostatecznie nie wydzielonej) działki nr [...]. Nie wskazuje też jasno przyczyny odmowy lecz proponuje zmianę wniosku. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy reprezentowani przez radcę prawnego J. N., A. K. i U. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności objętej postępowaniem decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Zarzucili, że powyższa decyzja SKO z dnia [...] r. została wydana: 1. z naruszeniem obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy poprzez niezbadanie, czy decyzja Burmistrza U. nr [...] z dnia [...] r. jest zgodna z treścią § 113 ust. 7 Rozporządzenia MT i GM w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który to przepis w świetle materiału dowodowego sprawy wyłączał możliwość sytuowania zjazdu na działkę [...]. W tym też zakresie Kolegium miało obowiązek zasięgnąć opinii biegłego ds. bezpieczeństwa drogowego lub Policji. 2. przy sprzeczności ustaleń SKO z zebranym w sprawie materiałem poprzez uznanie że " decyzja Burmistrza U. z 16 kwietnia 2007 roku.." nie jest decyzją w rozumieniu art. 107 Kpa i nie dotyczy działki [...]. 3. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji rażącego naruszenia decyzją objętą postępowaniem nieważnościowym § 113 ust. 7 rozporządzenia oraz wydanie jej w sprawie załatwionej wcześniej odmowną decyzją z dnia 16 kwietnia 2007 r. 4. z naruszeniem art. 28 Kpa poprzez odmówienie wnioskodawcom przymiotu stron. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano w szczególności, że postępowanie w sprawie zjazdu na działkę [...] "nie jest całkowicie odrębnym postępowaniem albowiem uzyskanie zgody na zjazd jest warunkiem sine qua non, dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." Powołano wyrok NSA sygn. akt II OSK 1980/14 mający przemawiać, poprzez przyjęte kryterium oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, za przyznaniem im przymiotu strony. Zarzucono, że zlekceważyło Kolegium podniesione zarzuty nieważności. Miało natomiast obowiązek rozpoznać je bez względu na to kto je zgłasza. Stwierdzono, że przepisy techniczno-budowlane wyłączają możliwość ustanowienia kwestionowanego zjazdu z ulicy G.. Podtrzymano też w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej we wniosku wszczynającym postępowanie i w dalszych pismach procesowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., wydaną m.in. na podstawie art. 127 § 3 Kpa i art. 29 ustawy o drogach publicznych, wcześniejszą decyzję tego Kolegium utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymało stanowisko, że wniosek w oparciu o który zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe nie pochodzi od stron postępowania. Za nieadekwatne uznało powoływanie się w tym względzie na analogię w sprawach o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy postępowanie na lokalizację zjazdu jest postępowaniem odrębnym. Odnośnie pozostałych zarzutów stwierdziło Kolegium, że dotyczą one przyczyn mających uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. W tym zakresie zwróciło uwagę, że nie można równocześnie toczyć postępowania na wniosek i z urzędu oraz iż z przepisów nie wynika tryb w jakim rozstrzyga się o samej możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu (przepisy tego nie formalizują). Niemniej jednak SKO stwierdziło, że podawane przez wnioskodawców podstawy stwierdzenia nieważności na aprobatę nie zasługują. Nieprawdziwy okazał się bowiem zarzut wydania objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Niezasadny jest też argument o wydaniu dwa razy decyzji w tej samej sprawie (w 2007 r. i 2014 r.). Wskazane pismo z 2007 r. nie zawiera bowiem wyraźnego rozstrzygnięcia, nie jest wydane przez organ (wtedy) jednoznacznie zarządzający drogą powiatową, dotyczy działki o innym numerze ([...]) dopiero mającej być wydzieloną, w zamiarach nie zrealizowanych, i w konsekwencji musi być wiązane z innym konkretnym projektem. Nie zasługuje też na akceptację twierdzenie, że kwestionowany zjazd stwarza ogromne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rzeczywistości bowiem krzyżuje się w pobliżu ul. G. w U. z linią kolejową do W. o znikomym znaczeniu komunikacyjnym, a bliżej węzła drogowego jest usytuowany inny istniejący zjazd do działki [...]. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO z dnia [...] r. reprezentowani przez radcę prawnego J. N., A. K. i U. K. wnieśli o jej zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, a nadto o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze powtórzono w zasadzie reprezentowane już w postępowaniu administracyjnym stanowisko co do przyczyn (oprócz niewłaściwości organu) wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu w warunkach dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie zostało ono wszczęte na żądanie skarżących, więc na żądanie strony w rozumieniu tego przepisu. Wydanie w takiej sprawie merytorycznej decyzji jest więc uzależnione od wykazania, że żądanie pochodzi od strony postępowania mającej uprawnienie do jego zainicjonowania. Z uwagi na brak odrębnych w tym względzie uregulowań przymiot stron postępowania nieważnościowego należy oceniać na podstawie art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym zakresie wskazać należy m.in. na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m.in., że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 Kpa pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 8-10 do art. 28). Chociaż pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 Kpa wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny – musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa realnie a nie tylko hipotetycznie na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przyjmuje się przy tym, że chodzi o interes własny, realny i aktualny. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, również zdaniem Sądu, skarżący takiego interesu prawnego nie wykazali. W tym względzie jedynie w piśmie procesowym pełnomocnika skarżących z dnia 10 sierpnia 2016 r. stwierdzono, że kwestionowany zjazd na działkę nr [...] bezpośrednio oddziaływuje na zjazd z działki skarżących nr [...], stanowiąc bezpośrednie zagrożenie dla tego zjazdu. Twierdzenie to nie zostało jednak w jakikolwiek sposób bliżej uzasadnione. Nie stwierdzono nawet na czym te zagrożenie ma polegać. Trudno sobie też wyobrazić, że jego źródłem jest fakt rozdzielenia obu zjazdów jedynie wysepką (zobacz pkt 4 decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym). Często bowiem przy intensywnej zabudowie zjazdy są sytuowane obok siebie. Nie odniesiono go też w żaden sposób do konkretnych przepisów prawa materialnego z których skarżący mogliby wywieść prawo do kwestionowania sytuowania zjazdu na działkę sąsiednią, stanowiących źródło ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Także działając w urzędu (w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a) Sądowi takie przepisy nie są znane. Niewątpliwie nie ma tu zastosowania treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), stanowiąca odrębne od art. 28 Kpa uregulowanie w sprawach pozwolenia na budowę, z którą w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia. W tym zakresie należy podzielić w pełni stanowisko SKO. W konsekwencji skarżący nie mogą się skutecznie powoływać na przyznanie im przymiotu strony w odrębnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornego zjazdu. Należy też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) przysługuje jedynie właścicielom lub użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, na które zjazd ma nastąpić, a nie właścicielom sąsiednich nieruchomości (zobacz m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1111/12 – Lex nr 1447350). W Wyroku WSA W Białymstoku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/BK 699/12 (ZNSA 2013/4/162-164) wyrażono też pogląd, że właściciel innej nieruchomości niż ta, na którą wykonano zjazd publiczny, nie jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a która zezwoliła na lokalizację zjazdu. Z tych wszystkich względów zasadnie uznały składy orzekające SKO w B., że skarżącym nie przysługiwał w niniejszej sprawie przymiot strony i w konsekwencji prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Wszczęte w takiej sytuacji w tym przedmiocie z ich wniosku postępowanie z przyczyn podmiotowych podlegało zatem umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Zasadnie bowiem stwierdziło SKO, że nie jest dopuszczalne prowadzenie jednocześnie postępowania z urzędu i na wniosek. Z tego też powodu zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie nie może być traktowane jednocześnie jako rozstrzygające sprawę stwierdzenia nieważności zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu prowadzonej z urzędu. Z tego też powodu Sąd nie jest uprawniony do przesądzania w niniejszym wyroku kwestii zasadności podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji spornego zjazdu przy przyjęciu, że postępowanie administracyjne toczyło się w tym względzie również z urzędu. W tym zresztą zakresie stanowiska zawarte w decyzjach SKO zostały wyrażone jedynie skrótowo oraz ubocznie i nie mają wiążącego charakteru. Nie mogą zatem stanowić przedmiotu ostatecznej oceny ze strony Sądu. Z powyższych powodów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.