I OSK 1974/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1469/16 w sprawie ze skargi N. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1469/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Starosta [...] decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez N. M. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego (zasiłku dla bezrobotnych) od [...] grudnia 2015 r. do [...] czerwca 2016 r. w kwocie [...] zł brutto. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że N. M. był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od [...] listopada 2015 r. W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Urzędu Pracy wpłynęło pismo Państwowej Inspekcji Pracy w S. informujące, że w wyniku kontroli w firmie Handlowo-Usługowej "[...]" M. N. stwierdzono, że N. M. od [...] grudnia 2015 r. podjął tam pracę zarobkową. W związku z powyższym organ zobowiązał go do zwrotu zasiłku dla bezrobotnych od [...] grudnia 2015 r. do [...] czerwca 2016 r. w kwocie [...] zł brutto, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. N. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, że w grudniu przepracował jeden tydzień w ramach okresu próbnego i nie wiedział, czy zostanie zatrudniony. Wyjaśnił, że gdyby dostał umowę o pracę wówczas zawiadomiłby Urząd Pracy. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że N.M. w dniu rejestracji podpisał oświadczenie, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia pracy oraz że zobowiązuje się do bezzwłocznego powiadamiania organu zatrudniania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Jednocześnie otrzymał "Informację dla osób rejestrujących się w PUP" w celu zapoznania się z prawami i obowiązkami osób bezrobotnych, co potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu [...] listopada 2015 r. Starosta [...], w związku z zawiadomieniem Państwowej Inspekcji Pracy, decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] pozbawił N.M. statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku od [...] grudnia 2015 r. z uwagi na niespełnienie warunków do posiadania statusu bezrobotnego. Od tej decyzji nie zostało złożone odwołanie. Zasiłek wypłacony od [...] grudnia 2015 r. był zatem świadczeniem nienależnym. N.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu i wyjaśnił ponadto, że pracę podjętą w grudniu zakończył po tygodniu. Umowę o dzieło za ten okres podpisano z nim natomiast dopiero w 2016 r. Nie wiedział zatem, czy miał obowiązek zgłoszenia tej okoliczności. Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1469/16 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły dostatecznie, czy zaistniały podstawy do uznania pobranego przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za nienależnie pobrane świadczenie. Sąd wyjaśnił, że aby świadczenie można było uznać za nienależnie pobrane muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu. Przyjęcie, że pobrany przez skarżącego zasiłek był nienależny wymagało wykazania negatywnego zachowania skarżącego ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Sąd wskazał, że istnieje różnica między pojęciami "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego", która polega na tym, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisywać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął je w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. W tym zakresie organy orzekające w sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń i nie przeprowadziły rozważań. Ponadto Starosta [...] ograniczył czynny udział skarżącego w postępowaniu i nie zawiadomił go o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie. Błędu tego nie sanował również organ odwoławczy, który pomimo obowiązku wynikającego z art. 15 K.p.a. i wyjaśnień złożonych w odwołaniu, nie przeanalizował postawy skarżącego w kontekście świadomego bądź nieświadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty zasiłku dla bezrobotnych. Sąd podkreślił, że pouczenie o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.), powinno być udzielone i zrozumiałe w sposób dający pewność co do zaistnienia po stronie osoby pouczanej świadomości, że dane jej zachowanie spowoduje utratę prawa do świadczenia. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był świadomy braku prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, na co niewątpliwie miały wpływ wskazane przez niego okoliczności, tj. zatrudnienie na próbę na tydzień przy jednoczesnym braku pewności stałości tego zatrudnienia, gdyż po tygodniu próby nadal pozostawał bez pracy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem procedury administracyjnej oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego D.M., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i uznanie, że organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie, czy w sprawie rzeczywiście zaistniały podstawy do potraktowania pobranego przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za nienależnie pobrane świadczenie oraz że nie można było wprost przyjąć - jak uczyniły to organy - że działanie skarżącego było świadome i podjęte w złej wierze, a tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależenie pobrane. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna powołuje się wyłącznie na naruszenie prawa materialnego. Należało zatem przyjąć, że w sprawie nie doszło do istotnych uchybień procesowych, a co za tym idzie stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez niewłaściwe zastosowanie nie jest zasadny. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji bezzasadne uznanie, że decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, podczas gdy organy administracyjne w ogóle nie dokonywały wykładni art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż przepisy te nie wymagają wykładni. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Przepisy art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiły materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji. Zgodnie z ich treścią osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, a w konsekwencji niezasadnie go zastosowały. W sprawie podstawową kwestią było - mając na uwadze treść wskazanej regulacji – wyjaśnienie, czy zaistniały podstawy do uznania pobranego przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za "pobrane nienależnie świadczenie" w rozumieniu powyższych przepisów. Z powołanego uregulowania wynika bowiem, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie wskazanych tam przesłanek, tj. muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też organ był zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie zasiłku dla bezrobotnych nastąpiło z "winy" skarżącego. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez skarżącego świadczenie było nienależne w rozumieniu 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wymagało zatem wykazania negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika to z faktu, że zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko określeniem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane określenia nie są zaś pojęciami tożsamymi. Zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest określeniem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast określenie "świadczenie nienależnie pobrane" oznacza świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 grudnia 2009 roku sygn. akt I OSK 826/09, 6 października 2015 r. sygn. akt I OSK 555/14, 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3263/14 i 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2244/16). Ponadto dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę istotne jest stwierdzenie czy strona była świadoma, że fakty które zataiła, bądź co do których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniem zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń przysługujących osobom uznanym za bezrobotne. Ze stanowiskiem organów w kontrolowanej sprawie, że dla ustalenia obowiązku zwrotu pobranego przez skarżącego świadczenia wystarczające jest, że nie poinformował on organu, że podjął pracę, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zatem zgodzić. Oznaczałoby to bowiem - jak wskazano w cytowanym wyroku z 17 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3263/14 - że przepis art. 76 ust. 1 i 2 ustawy jest w ogóle zbędny i nie niesie za sobą żadnych treści normatywnych, a zatem jest nieistotny z punktu widzenia oceny przez organ sposobu zachowania się korzystania ze statusu osoby bezrobotnej, w tym – do prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz – zindywidualizowania zawartej w tym przepisie normy prawnej do konkretnego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej przez organ sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób, czy skarżący nie informując o świadczeniu pracy zarobkowej na rzecz Firmy Handlowo-Usługowej [...] w T. świadomie wprowadził w błąd Powiatowy Urząd Pracy. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez skarżącego świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wymagało wykazania negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Dla ustalenia obowiązku zwrotu pobranego przez skarżącego świadczenia nie jest również wystarczające wyłączne przyjęcie, że skarżący został poinformowany o tym, że bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący podpisał informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy w dniu [...] listopada 2015 r. Jednakże na podstawie tych informacji, będących kilkustronicowym zbiorem "suchych" norm, nie sposób przyjąć, że osoba nie obeznana z językiem prawniczym jest w stanie zrozumieć (ustalić) wszystkie okoliczności mogące skutkować utratą przyznanych świadczeń. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie chodziło – jak utrzymuje skarżący - o tygodniowe podjęcie pracy zarobkowej i brak pewności, czy skarżącemu zostanie zaproponowana dalsza praca. Istotną okolicznością wpływającą na świadomość skarżącego co do podjęcia zatrudnienia ma także ustalenie, kiedy została z nim podpisana umowa o dzieło. Organy przyjęły, że nastąpiło to w dniu [...] grudnia 2015 r., zgodnie z treścią umowy o dzieło, a skarżący utrzymuje, że nastąpiło to dopiero przed kwietniem 2016 r. Wszystkie te okoliczności były podnoszone przez skarżącego już w odwołaniu od decyzji PUP w G. z [...] września 2016 r. Dokonując błędnej wykładni art. 76 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organy obydwu instancji pominęły w swoich wyjaśnieniach, jaki był stan świadomości skarżącego, co do istotności faktu podjęcia pracy zarobkowej we wskazanych okolicznościach sprawy i czy wobec tego pobieranie zasiłku dla bezrobotnych od [...] grudnia 2015 r. do [...] czerwca 2016 r. nastąpiło z winy skarżącego. W każdym razie zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje ustaleń takich nie zawierają. Dlatego też rację ma Sąd pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone także z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. W tej sytuacji nie można również skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisem prawa materialnego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.