I OSK 1976/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2940/14 w sprawie ze skargi Miasta [...] W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od Miasta [...] W. na rzecz B. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. polecić Kasie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwrot Miastu [...] W. kwoty 200 (dwieście) złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2940/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. B.B. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę w dzielnicy [...]. Zawiadomieniem z dnia 23 maja 2006 r. została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętego pod ulicę [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętego pod ulicę [...]. Zawiadomieniem z dnia 16 maja 2014 r. Prezydent [...] poinformował strony o zebraniu całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwość zapoznawania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej, w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za nieruchomość, położoną w W., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż stronie nie przysługuje odszkodowanie za grunt, z uwagi na nieprawidłowo złożony wniosek z dnia 30 grudnia 2005 r., w którym skarżąca domagała się odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę - działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona w dzielnicy [...]. Powołał się na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., z której wynika, że powyższą decyzją, Gmina [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła własność nieruchomości zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej jako działka projektowana nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 106 m². Nadto z treści powołanej decyzji wynika, że działka [...] projektowana jest na działce [...] z obrębu [...], zaś działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 roku, stanowiła część działki [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni 3700 m² o użytku droga. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie pochodziła z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], której dotyczy przedmiotowy wniosek, co wynika z zapisów księdze wieczystej KW Nr [...], co zdaniem organu stanowiło podstawę do oddalenia wniosku. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B.B. Wojewoda [...] uznał odwołanie za zasadne i uchylił zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził, że organ I instancji nie ustalił przedmiotu postępowania, czym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. Pierwotny wniosek z dnia 30 grudnia 2005 r. inicjujący postępowanie odszkodowawcze dotyczył bowiem "odszkodowania za mój grunt zajęty pod ulicę", tymczasem Prezydent [...] arbitralnie w toku prowadzonego postępowania przyjął, że dotyczy ono działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona może w toku postępowania zmieniać swoje stanowisko i modyfikować wniosek. Wprawdzie ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie określa szczegółowych warunków formalnych, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne a jedynym warunkiem formalnym, wymienionym wprost w ustawie, jest konieczność złożenia wniosku w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., ale nie można z tego faktu wyciągać wniosku, że nie obowiązują w tej materii żadne reguły. Kwestia wymogów, jakim podlega wniosek i jego treść, jest bowiem materią procesową. Zdaniem organu, B.B. już w piśmie z dnia 30 grudnia 2005 r. precyzyjnie określiła swoje żądanie ("uprzejmie proszę o wyliczenie odszkodowania za mój grunt zajęty pod ulicę"), którym bezspornie była chęć uzyskania odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z akt sprawy dopiero w toku prowadzonego postępowania komunalizacyjnego okazało się, że zajęta pod drogę została działka nr [...] i [...] z obrębu [...]. Jeśli zatem, Prezydent [...] miał wątpliwości co do zakresu przedmiotowego wniosku, powinien był, zdaniem Wojewody, dokonać wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., które organ administracji publicznej może dokonać na każdym etapie postępowania. Skoro z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, to organ I instancji powinien, mając to na uwadze dołożyć wszelkich starań, ustalić prawidłowy przedmiot swojego postępowania. Jednocześnie organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Takie działanie organu stanowi wypełnienie normy zawartej w art. 8 k.p.a. nakazującej. W niniejszej sprawie Prezydent [...] nie uznał za stosowne wystąpić do wnioskodawczyni o sprecyzowania zakresu swojego wniosku, lecz w dowolny sposób zmienił zakres przedmiotowy wniosku, czym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nastąpiło przedwcześnie, bez zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie. Stąd też Wojewoda, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania swojego wniosku z 30 grudnia 2005 r. poprzez wskazanie jakiej nieruchomości dotyczy wniosek, a dopiero po uzyskaniu tej informacji dokonać właściwych kroków zmierzających do zakończenia postępowania. Od powyższej decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że nie można odmówić słuszności rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Sąd wskazał, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2257/12, organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, to organ I instancji powinien, mając to na uwadze, dołożyć wszelkich starań, aby ustalić prawidłowy przedmiot swojego postępowania. Jednocześnie organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Takie działanie organu stanowi wypełnienie normy zawartej w art. 8 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. B.B. już w piśmie z dnia 30 grudnia 2005 r. precyzyjnie określiła swoje żądanie ("uprzejmie proszę o wyliczenie odszkodowania za mój grunt zajęty pod ulicę"), którym bezspornie była chęć uzyskania odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za przejęty na drogę publiczną grunt, stanowiący jej własność. Nowe oznaczenia działek, które wyniknęły, co wskazał również Prezydent [...], z nowo projektowanych działek i wydzielaniu kolejnych z jednej całości, stanowiących część działki [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni 3700 m² o użytku droga, nie mogły być znane wnioskodawczyni w dacie składania wniosku. Jak wynika z akt sprawy, dopiero w toku prowadzonego, postępowania komunalizacyjnego okazało się, że zajęta pod drogę została działka nr [...] i [...] z obrębu [...]. Dlatego też, niesłusznie przyjął organ I instancji, iż wnioskodawczyni powinna była dokładnie wskazać we wniosku, za co domaga się odszkodowania, w sytuacji, kiedy projekty nowych wydzielanych działek powstawały po dacie wniesienia przedmiotowego wniosku a wnioskodawczyni operowała danymi, które znała w dacie jego składania. Dlatego też w oparciu o powyższe, Sąd uznał, iż nie miało miejsca w niniejszej sprawie naruszenie przepisów materialnych jak i procesowych powołanych w skardze i dlatego też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa a skarga nie mogła zostać uwzględniona. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się B.B. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a") - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 58 w związku z art. 32 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, iż stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi wniesionej przez organ I instancji niebędący stroną postępowania. Mając powyższe na względzie skarżąca kasacyjnie wniosła o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 189 P.p.s.a. tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., albowiem skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona został przez podmiot nieuprawniony - organ I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to znaczy, że droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej ma miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Natomiast przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powołanym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 P.p.s.a., stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W powołanym wyroku stwierdzono, że "z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Rozpoznając przedmiotową sprawę i mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że Prezydent [...] jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie może być stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., natomiast o zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.