I OSK 1641/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1461/16 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1461/16, po rozpoznaniu skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...]r. nr [...]w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: K. B. we wniosku z [...]r. skierowanym do Prezydenta Miasta S. zwrócił się o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres [...] miesięcy. Prezydent Miasta S. decyzją z [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o dodatkach mieszkaniowych", przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy, tj. od [...] r. do [...] r., w wysokości 84,69 zł miesięcznie, w tym 18,84 zł ryczałtu na zakup opału. Od powyższej decyzji K. B. wniósł odwołanie, kwestionując wysokość przyznanego dodatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...]r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zgadzając się ze sposobem wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego w kwocie 84,69 zł miesięcznie. K. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1461/16 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd - odnosząc się do sposobu ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego - wskazał, że lokal mieszkalny skarżącego nie posiada instalacji centralnego ogrzewania, w związku z tym za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału należało uznać równowartość 5 kilowatów energii elektrycznej według rachunku za energię elektryczną z [...] r. W załącznikach do decyzji organów obu instancji organy przedstawiły wyliczenie dodatku mieszkaniowego dla skarżącego, a do obliczeń równowartości 1 KWh przyjęły wartość zużytej energii elektrycznej w kwocie 0,3235 zł. Kwota ta jednak nie przystaje, ani oddzielnie ani po zsumowaniu, do żadnej z wartości za 1 kWh wykazanych przez [...] w rachunku i rozłożonych na poszczególne składniki, które należało wziąć pod uwagę zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. poz. 1817). Sąd uznał, że z zasad doświadczenia życiowego należy przyjąć, że skarżący korzysta z energii zarówno w porze nocnej, jak i dziennej. Zatem tylko i wyłącznie wyliczenie uwzględniające obie stawki (za energię dzienną i nocną) przy odliczeniu tylko i wyłącznie opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, jest właściwym ustaleniem ceny 1 kWh energii na potrzeby przyznania ryczałtu na opał, odpowiadającym faktycznemu stanowi wykorzystania tej energii przez skarżącego i faktycznym kosztom poniesionym przez niego z tego tytułu. W ocenie Sądu, organy powinny prawidłowo ustalić jakie składniki opłaty za energię elektryczną, zawarte w rachunku przedłożonym przez skarżącego, należy wliczyć do ustalenia rzeczywistego zużycia przez niego 1 kWh prądu, a jakie składniki stanowią opłaty abonamentowe i stałe opłaty miesięczne, które z mocy prawa podlegają wyłączeniu, a następnie dokonać prawidłowego wyliczenia przysługującego skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", bowiem pomimo wad postępowania administracyjnego o istotnym charakterze, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., reprezentowane przez radcę prawnego M. K., wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. przepisu art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i § 3 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, poprzez przyjęcie, że niewłaściwie został naliczony skarżącemu dodatek mieszkaniowy, a tym samym, że Kolegium naruszyło art. 77 § 1 i 80 K.p.a. przez przyjęcie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zrzekając się jednocześnie rozprawy. Ponadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. W dalszej części uzasadnienia wyroku dla ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowany będzie skrót tożsamy ("P.p.s.a.") ze skrótem stosowanym w części historycznej uzasadnienia dla wskazanej ustawy obowiązującej na dzień orzekania przez organy administracyjne i Sąd Wojewódzki. Przepisy powyższej ustawy powołane dalej w uzasadnieniu wyroku nie uległy bowiem zmianie. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. Oceniając zasadność zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. stwierdzić należy, że podnosząc je autorka skargi kasacyjnej nie powiązała naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 - LexPolonica nr 418822 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06 - Lex nr 314951). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06 - Lex nr 307505). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05 - Lex nr 187815). Jednocześnie, mając na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji. Tak rozumiany zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zasadny. Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do braku zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nieprawidłowa jest ocena Sądu, że dana okoliczność nie została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sąd Wojewódzki wytknął organom administracyjnym, że nie wiadomo jak została ustalona wartość zużytej energii elektrycznej w kwocie 0,3235 zł, przyjęta do obliczeń równowartości 1 kWh. Kwota ta bowiem nie przystaje ani oddzielnie ani po zsumowaniu do żadnej z wartości za 1 kWh wykazanych przez [...] w rachunku za energię elektryczną z [...]. Sposób ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego regulują przepisy art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. I tak, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (ust. 1 pkt 1). Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (ust. 3). Wydatkami, o których mowa w ust. 3, są m. in. wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału (ust. 4 pkt 7). Jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego (ust. 7). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej, o której mowa w art. 5, z uwzględnieniem art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Lokal mieszkalny skarżącego nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania. Wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału należało zatem wyliczyć według faktury VAT z [...] r. nr [...] wystawionej przez [...] w P. Kwotę tę należało obliczyć z wyłączeniem opłaty abonamentowej (0,21 zł) oraz stałych opłat miesięcznych (4,12 zł – opłata stała sieciowa+0,24 zł – opłata przejściowa ). Na kwotę tę zatem składały się kwoty: 0,40 zł – opłaty jakościowej dziennej, 2,37 zł - opłaty jakościowej nocnej, 5,65 zł – opłaty zmiennej sieciowej dziennej i 11,04 zł – opłaty zmiennej sieciowej nocnej. Daje to kwotę 19, 64 zł, która powiększona o kwotę 37,09 zł – stanowiącą ogółem wartość sprzedaży energii stanowi kwotę 56,55 zł netto. Po dodaniu do niej kwoty stanowiącej 23% podatku VAT otrzymamy kwotę 69,56 zł, którą należało podzielić przez zużycie energii – na fakturze wykazane jako 215 kWh. W ten sposób otrzyma się kwotę 0,3235 zł stanowiącą wartość 1 kWh zużytej energii elektrycznej. Kwotę tę należy pomnożyć przez 5 kWh, co daje 1,6175 zł – kwotę stanowiącą wydatek będący podstawą obliczenia ryczałtu na zakup opału. Wskazana zatem w załączniku do zaskarżonej decyzji Kolegium jako wartość zużytej energii elektrycznej kwota 0,3235 zł została ustalona zgodnie z powyższymi przepisami. Ponadto z uwzględnieniem stawek dziennych i nocnych za energię elektryczną. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Pomimo wystarczającego materiału dowodowego dla ustalenia wydatku stanowiącego podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału Sąd Wojewódzki nie dokonał jego prawidłowej oceny. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i § 3 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jest on o tyle niezasadny, że Sąd Wojewódzki nie dokonał błędnej wykładni tych przepisów ani nie odmówił ich stosowania. Sąd Wojewódzki stosując te przepisy wadliwie ocenił dokument, na podstawie którego należało obliczyć ryczałt na zakup opału. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy, skarżący zwolniony jest z mocy prawa z obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz ubiega się o świadczenie ze środków publicznych dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 P.p.s.a.