IV SAB/Wa 46/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i T. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu, 2. stwierdza, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej A. S. sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych) oraz na rzecz skarżącego T. S. sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych), 4. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących A. S. i T. S. solidarnie kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 22 grudnia 2016 r A.S. i T.S., dalej zwani "skarżącymi" wnieśli skargę na przewlekle prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania ich odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2015 r., znak [...] o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości 1.947.000,00 zł za nieruchomość położoną w S. oznaczoną jako działka nr ew. [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.U. 2013, poz. 267 ze zm.), dalej K.p.a. polegające na braku załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w sposób naruszający zaufanie obywatela do władzy państwowej. Ponadto wnieśli o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 w zw. za art. 154 § 6 K.p.a. dla każdej ze stron od organu sumy pieniężnej po 19.498,90 zł tj. połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 r. i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r Prezydent Miasta S. wydał decyzję o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Decyzja ta stała się ostateczna a Prezydent Miasta S. zwrócił się do Wojewody [...] o przekazanie środków na jego wypłatę. Wojewoda [...] po powzięciu informacji o treści decyzji wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej i stwierdził jej nieważność decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. [...] listopada 2015 r. skarżący wnieśli odwołania i do chwili złożenia skargi nie zostało ono rozpoznane. Pismem z 10 listopada 2015 r. Wojewoda [...] przekazał odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który poinformował, że sprawa będzie rozstrzygnięta do 30 kwietnia 2016 r. Mimo upływu terminu załatwienia sprawy nie została wydana decyzja merytoryczna. Jak wynika z akt postępowania skarżący 11 października 2016 r. skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie organ wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na 31 marca 2017 r. Zdaniem skarżących pismo to nie spełnia wymogów z art. 37 § 2 K.p.a. gdyż nie uznaje zasadności wezwania do naruszenia prawa ani nie określa czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy nie. Zasądzenie sumy pieniężnej skarżący uzasadniają tym, że na skutek toczącego się postępowania nieważnościowego skarżący nie uzyskali przyznanego im odszkodowania a jednocześnie utracili prawo do nieruchomości. Żądana kwota kompensuje im szkody wynikające z działania organu niezgodnie z prawem oraz wpływa na sposób załatwienia sprawy. Suma ta ma stanowić represję wobec organu który nie załatwił sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. Zwrócił uwagę na fakt, że sprawy rozpoznawane są przez organ wg kolejności wpływu. Choć przepisy K.p.a. nie normują tej kwestii to taki obowiązek można wywieść z ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6-8 K.p.a. Minister ma do rozpoznania w Departamencie Orzecznictwa ponad 3000 spraw, przy czym w Wydziale Uwłaszczeń i Odszkodowań ponad 1000. W każdej z tych spraw muszą być podejmowane czynności procesowe, który to proces wymaga czasu. Wobec tego podejmowanie czynności w sposób terminowy nie jest możliwe. W ocenie organu nie ma podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Środek ten stosuje się gdy organ w sposób celowy unika podjęcia decyzji mimo braku przeszkód do jej wydania i istnieje obawa że nadal tak będzie postępował. W związku z wydaniem decyzji funkcja dyscyplinująca utraciła aktualność. Poza tym strony chcą w tej formie zrekompensować sobie brak wypłacenia odszkodowania w terminie podczas gdy od tej kwoty niewypłaconej biegną odsetki do których uiszczenia będzie zmuszony podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd orzeka również w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (art. 3 § 2 pkt 8). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. Przedmiotem zarzucanej przez skarżącego przewlekłości jest postępowanie przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa w związku z odwołaniem skarżących od decyzji Prezydenta Miasta S. o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z [...] listopada 2015 r. Odwołanie zostało przez skarżących wniesione 30 listopada 2015 r. a akta przekazane do organu II instancji pismem z 10 grudnia 2015 r. Wpłynęło do organu 14 grudnia 2015 r. Na skutek pisma pełnomocnika skarżących z 14 stycznia 2016 r. z pytaniem o przewidywany termin wydania decyzji, organ pismem z 10 lutego 2016 r. poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do 30 kwietnia 2016 r z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, konieczność wnikliwej oceny prawnej i szczegółowej analizy stanu faktycznego. Po upływie tego terminu skarżący pismem z 29 sierpnia 2016 r. ponownie zwrócili się o udzielenie informacji o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Minister pismem z 5 grudnia (czyli po 4 miesiącach) poinformował o terminie załatwienia sprawy do 31 marca 2017 r. z podaniem tej samych co poprzednio przyczyn niezałatwienia sprawy. Decyzja została wydana [...] marca 2017 r. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stan sprawy wynikający z przedłożonych przez organ akt wskazuje, że mamy do czynienia z przewlekłością o rażącym charakterze ponieważ organ w okresie od daty wpływu odwołania do daty wydania decyzji merytorycznej nie podejmował żadnych czynności w sprawie poza dwukrotnym informowaniem o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Analiza akt sprawy wskazuje, że w tym okresie, mimo zapewnień organu o skomplikowanym charakterze sprawy nie przeprowadzał żadnych czynności czy analiz Informacje o terminie przedłużeniu sprawy nie były wydawane na bieżąco. Jak wynika z treści decyzji z [...] marca 2017 r. ostatecznym powodem uchylenia decyzji o stwierdzeniu nieważności było ustalenie przez organ, że Wojewoda [...] ocenił wyłącznie decyzję podziałową Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2013 r. a nie decyzję która była przedmiotem wszczętego postępowania nadzorczego. W ocenie sądu konstatacja ta wymagała tylko wnikliwej lektury zaskarżonej decyzji organu I instancji i świadczy o tym, że sprawa nie miała charakteru skomplikowanego pod względem faktycznym czy prawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem, pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny lub gdy podejmujące czynności nie mające istotnego znaczenia w sprawie. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza § 2 art. 149 k.p.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" w zw. z art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku, tak jak ma to miejsce w tym wypadku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBOSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr. 1247155). Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również rażąca długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ nie podejmował żadnych czynności a te które podjął były wyłącznie skutkiem pism skarżących. Świadczy to o celowym zaniechaniu przez organ podjęcia decyzji w okresie ponad 1 rok i 3 miesiące. Uzasadnia to, w świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 500 zł. Sąd w tym wypadku podziela w części wywody organu o represyjnym i dyscyplinującym charakterze tego rodzaju środka pieniężnego. W ocenie jednak Sądu zasądzona kwota pieniężna na rzecz skarżących nie może stanowić nadmiernego wzbogacenia się strony, która i tak, jak w tym przypadku zyska słuszne odszkodowanie za utracone prawo własności wraz z odsetkami za opóźnienie. Poza tym na tle innych spraw prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa uzasadnione jest twierdzenie, że organ ten nie jest w stanie na bieżąco i w terminie wydawać decyzji. Okoliczność ta, choć co do zasady nie ma wpływu na odpowiedzialność organu za bezczynność czy przewlekłość, to jednak może mieć wpływ na wysokość zasądzonych sum pieniężnych czy grzywien. Wysokość sumy pieniężnej stanowi odpowiednią rekompensatę dla strony z tytułu zbyt długiego czasu trwania postępowania administracyjnego. Została ustalona w dolnych granicach, biorąc pod uwagę wskazywane przez organ okoliczności związane z licznymi postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi przez ten organ. Nie jest ona nadmiernym obciążeniem dla organu ani bezpodstawnym wzbogaceniem dla strony. Dlatego w pozostałej części skarga o zasądzenie wyższej sumy pieniężnej została oddalona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt3 i § 1a, i § 2 p.p.s.a. i 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty poniesionego wpisu w wysokości 100 zł oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów udziału w sprawie adwokata, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804).