I OSK 1816/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Piotr Polak, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 589/16 w sprawie ze skargi P. W. - przedstawiciela zmarłych E. W. i L. W., A. N., G. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 589/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi P. W. - przedstawiciela zmarłych E. W. i L. W., A N., G. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku P. W. – przedstawiciela zmarłych E. W. i L. W., A N., G. M. z dnia 7 lipca 1998 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w kwocie 1000 złotych; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących P. W. - przedstawiciela zmarłych E. W. i L. W., A N. i G. M. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: P. W. jako przedstawiciel zmarłego E. W., G. M., A N. i P. W. jako przedstawiciel zmarłego L. W. (dalej wnioskodawcy), zastępowani przez pełnomocnika radcę prawnego A. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 7 lipca 1998 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. "[...]" [winno być "[...]"] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] oznaczonej Hip Nr [...]. Domagali się: wyznaczenia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek; rozpoznania skargi w postępowaniu uproszczonym; przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu wskazali, że pismem z 27 kwietnia 2016 r. wezwali Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu ich wniosku. Minister nie zajął stanowiska odnośnie wezwania, w szczególności nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, 2, art.151 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju poprzedziło złożenie przez skarżących dnia 26 kwietnia 2016 r. do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Spełniony został wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowali wnioskiem skierowanym do Zarządu Gminy [...] z 7 lipca 1998 r.: E. W. [...], I. S., L. W. i R. K., reprezentowani przez radcę prawego R. C., w sprawie przywrócenia własności lub wypłacenie stosownego odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa, a następnie skomunalizowanych, nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] księga hipoteczna [...] i przy ul. [...] księga hipoteczna [...]. Akta sprawy trafiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Ów wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało według właściwości Ministrowi Infrastruktury dnia 28 grudnia 2009 r. Pismami z 18 kwietnia 2012 r. organ wystąpił do: Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości; Urzędu [...] o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów wraz z mapką przedstawiającą przedmiotową nieruchomość; pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie aktualnych adresów zamieszkania ewentualnie odpisów postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku po pozostałych współwłaścicielach hipotecznych przedmiotowej nieruchomości, tj. C. R. [...], L. W., E. W., F. W., S. [...] G., Z. [...] B., E. K., I. K. i L. K.; Archiwum Państwowego o nadesłanie dokumentów źródłowych informujących o przeznaczeniu terenu przedmiotowej nieruchomości i charakterze jego zabudowy na dzień wydania decyzji dekretowych. Pismem z 18 kwietnia 2012 r. organ wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i zawiadomił o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia na dzień 31 października 2012 r. Pismem z 28 września 2012 r. organ ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o nadesłanie aktualnych adresów zamieszkania ewentualnie odpisów postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku po pozostałych współwłaścicielach hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Dnia 28 listopada 2014 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] lipca 2013 r. o ustanowieniu kuratora spadku po C. G. Dnia 17 lutego 2016 r. do akt sprawy wpłynęła opinia geodezyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę A. G. Dnia 23 lutego 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji dekretowych złożony przez P. W. - przedstawiciela zmarłych E. W. i L. W., G. M., A N. (dalej skarżący) reprezentowanych przez r. pr. A. S. Skarżący załączyli do wniosku dokumenty wskazujące na ich następstwo prawne po współwłaścicielach dekretowych, tj. L. W., E. W., M. W., S. G., F. W., Z. B., E. K., I. K., L. K. Pełnomocnik wnioskodawców złożył m. in. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lipca 2015 r. sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora nieobjętego spadku po L. W. w osobie M. C.; postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. sygn. akt [...] o uznaniu na obszarze Polski, z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce - orzeczenie Sądu Wyższej Instancji Okręgowy Rejestr Spadkowy w [...] z [...] kwietnia 2015 r., upoważniające do zarządu nad całością masy spadkowej, po zmarłym L. W., która przechodzi na i zostaje przekazana przedstawicielowi zmarłego - P. W. Dnia 27 kwietnia 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło wezwanie skarżących reprezentowanych przez r. pr. A. S. do usunięcia naruszenia prawa. Dnia 20 maja 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęła skarga P. W. przedstawiciela zmarłego E. W. i L. W., G. M., A N. reprezentowanych przez r. pr. A. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1951 r. L. dz. [...] (dalej orzeczenie z [...] lipca 1951 r.) odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 ppsa). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. By wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa - zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, że organ nie rozpoznał wniosku z 7 lipca 1998 r., sprecyzowanego wnioskiem z 24 lutego 2016 r. o przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec orzeczeń opisanych w skardze i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę przedmiot i stan faktyczny sprawy, jest to rozsądny i realny czas w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, z uwzględnieniem złożoności materii orzekania. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek wymagający rozstrzygnięcia złożono w 1998 r. a do jego ostatecznego sprecyzowania doszło dnia 24 lutego 2016 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Po zarejestrowaniu wskazanego wniosku, do którego dołączono dokumenty potwierdzające uprawnienia wnioskodawców, organ nie przedsięwziął w sprawie praktycznie żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia. Takie zaniechanie niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa) i zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Oznacza to, że zaistniała w sprawie opieszałość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić zawsze wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała miejsce w niniejszej sprawie, skoro na przestrzeni kilkunastu miesięcy nie została podjęta żadna czynność zmierzająca do merytorycznego rozpoznania wniosku. Sądowi z urzędu znana jest ilość spraw prowadzonych przez Ministra, stopień ich skomplikowania i trudności organizacyjne zaistniałe w ostatnim czasie. Faktem jest, że dnia 25 października 2015 r. odbyły się wybory do Parlamentu, a następnie powołany został nowy rząd, nastąpiła również likwidacja Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz powołanie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Te zmiany organizacyjne i wygaśnięcie pełnomocnictw pozostają problemami wewnętrznymi organu, które nie powinny co do zasady mieć wpływu na stosowanie przez ten organ obowiązujących przepisów prawa. Słusznie zauważył Minister w odpowiedzi na skargę, że procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, a tym samym brak jest podstaw do wyinterpretowania takiej zasady z przepisów kpa. Twierdzenie organu, że w przedmiotowej sprawie dopiero dnia 23 lutego 2015 r. wpłynęły dokumenty wskazujące następców prawnych po zmarłych pozostałych współwłaścicielach dekretowych, a ich analiza rodzi wątpliwość co do reprezentacji w postępowaniu spadkobierców zmarłych L. W. i E. W., mają charakter pozamerytoryczny w tej sprawie. Rzeczą organu jest bowiem dokonanie ich oceny prawnej i przedsięwzięcie czynności przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa materialnego lub procesowego. Opisane wyżej okoliczności te nie uwalniają organu od obowiązku podejmowania czynności zmierzających do załatwienia sprawy i przejawiania w tym kierunku elementarnej aktywności. Jednocześnie oceniając zwłokę organu w świetle okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaniem przez organ wielkiej liczby analogicznych spraw, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących sformułowanego w oparciu o treść art. 149 § 2 ppsa. Sąd stanął w tej kwestii na stanowisku, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ, jest wystarczająco dolegliwe i adekwatne do zaistniałego zaniechania Ministra. Zdaniem Sądu, sankcja dodatkowa w postaci przyznania skarżącym sumy pieniężnej jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków opieszałości organów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek, w ocenie Sądu nie zachodzi. Skargę kasacyjną wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez r. pr. J. J., zaskarżając wyrok I SAB/Wa 589/16 w punkcie 1, 2, 3 i 5, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1.art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 28 kpa przez brak oceny, czy skarga na bezczynność organu została skutecznie złożona przez P. W. działającego jako przedstawiciel zmarłego E. W. i L. W., a tym samym brak rozważenia czy P. W. był podmiotem uprawnionym i mającym interes prawny do złożenia takiej skargi jako następca prawny E. W. i L. W., i jednoczesne nieuznanie przez Sąd, że wątpliwości co do reprezentacji w postępowaniu spadkobierców E. W. i L. W. mają charakter pozamerytoryczny dla rozpatrzenia skargi na bezczynność organu; 2. art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 35 § 3 i 5 kpa przez nietrafne uznanie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa na skutek nieuwzględnienia okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, czynności podjętych przez organ, a także skomplikowanego charakteru podmiotowego sprawy przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia prawa przez organ; 3. art. 149 § 2 i art. 141 § 4 ppsa przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. "zmianę zaskarżonego wyroku w kierunku korzystnym dla organu w zakresie pkt 1-3 oraz 5 wyroku"; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1-3 oraz 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (w razie nieuwzględnienia żądania określonego w pkt 1); 3. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych; 4. rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Stan faktyczny ustalony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowany, przeto jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a ppsa w zw. z art. 35 § 3 i 5 kpa okazał się być nieusprawiedliwiony. Norma prawna zawarta w art. 149 § 1, podobnie jak normy prawne zawarte w art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r. II GSK 25/06, Lex 209715; 4.3.2010 r. II OSK 489/09, Lex 597633). Zarzuty te winny być zgłoszone w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Art. 37 § 1 kpa [w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku] stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa, służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia [in casu – wezwanie o usunięcie naruszenia prawa]... (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa - jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa) a także, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu - zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie bezczynności i stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności. Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz - op. cit., uw. 1 do art. 12 kpa). Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie (G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 115, 116 i podana tam literatura przedmiotu). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok NSA z 14.6.1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa, ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20.7.1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000/6/87). Ocena prawna NSA wyrażona w tym orzeczeniu zasługiwała na aprobatę do czasu nowelizacji kpa z 3 grudnia 2010 r., ponieważ literalna wykładnia omawianych przepisów nie znajdowała wówczas uzasadnienia na gruncie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie ulega wątpliwości, że organ administracyjny, do którego wpłynie podanie ma określone przepisami kodeksowymi obowiązki wobec wnoszącego. Wobec tego zasadnym był wniosek, że winny mieć w stosunku do niego zastosowanie instytucje procesowe mające na celu przeciwdziałanie bezczynności organu. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczyło się od 7 lipca 1998 r., a od dnia 24 lutego 2016 r. (ostateczne sprecyzowanie wniosku) rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy (art. 35 § 3 kpa). Słusznie autor skargi kasacyjnej zauważa, że "sprawa dotycząca legalności decyzji dekretowych wymaga dokonania przez organ licznych czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego pod względem merytorycznym rozstrzygnięcia w sprawie" (s. 4 skargi kasacyjnej). Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że dopiero "po wydaniu przedmiotowego wyroku z dnia 11.4.2017 r. organ dodatkowo zwrócił się do Ministerstwa Finansów o nadesłanie informacji, czy spadkobiercom współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wypłacono odszkodowanie w ramach układów indemnizacyjnych za przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości... organ pismem z 18.5.2017 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] o nadesłanie odpisu umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu wchodzącego obecnie w skład nieruchomości ul. [...], ozn. nr hip. [...]... ocena legalności decyzji dekretowej wymaga ustalenia podmiotów, którym aktualnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, albowiem przysługuje im przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 kpa... w przedmiotowej sprawie pełnomocnik kuratora spadku po E. W. i L. W., złożył do akt sprawy postanowienia o uznaniu na obszarze Polski, z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce orzeczeń sądów zagranicznych, upoważniających do zarządu nad całością masy spadkowej po zmarłym L. W. oraz E. W., która przechodzi na i zostaje przekazana przedstawicielowi zmarłego P. W., czyni tę sprawę skomplikowaną ze względu na jej podmiotowy charakter,... prawu polskiemu nieznana jest instytucja przedstawiciela zmarłego... istnieje prawdopodobieństwo, że spadek po zmarłym E. W. i L. W. jest spadkiem objętym, a tym samym kurator spadku powinien złożyć do akt sprawy postanowienie spadkowe po ww. zmarłych" (s. 4-5 skargi kasacyjnej). Już to wskazanie w skardze kasacyjnej czynności podjętych po wydaniu wyroku z 11 kwietnia 2017 r., jak i niepodjętych (w dacie wywiedzenia skargi kasacyjnej), a wymagających podjęcia (np. zobowiązanie pełnomocnika skarżących do złożenia odpisów prawomocnych postanowień w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po E. W. i L. W., wydanych przez Sąd polski, w zakresie w jakim Minister oczekuje wykazania praw do spadku po każdym z ww. wymienionych, obejmujących nieruchomości położone w Polsce (art. 365 § 1 kpc; w uzasadnieniach postanowień z [...] sierpnia 2015 r.: [...] i [...], Sąd Okręgowy wskazał, że "Wnioskodawca złożył stosowny wniosek w tym zakresie"; k. 85-88, 91 akt sądowych) wskazują że organ prowadzący przedmiotowe postępowanie dopuścił się bezczynności, nie podejmując po dniu 23 lutego 2015 r. koniecznych czynności procesowych, zmierzających do szybkiego zakończenia postępowania (art. 12 § 1 kpa). Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje, itd. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w regulacji prawnej, która wiąże ze stwierdzeniem bezczynności organu obowiązek wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 2 kpa, art. 149 § 1 ppsa), która to sankcja nie może być zastosowana w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przerodzi się ono w bezczynność organu, która nie przestanie istnieć w dacie orzekania przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny. Środki przeciwdziałania bezczynności organu istniejące na gruncie postępowań administracyjnych, jak i na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym, co do zasady dawały stronie realne gwarancje przeciwdziałania opieszałości w działaniach organów administracji publicznej (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10, p. 1.2). Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno - op. cit. s. 10 i n.). Trafnie Sąd I instancji uznał, że w bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Pogląd, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty. Obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia czynności jest zawinione czy niezawinione (J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 676, nb 8). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 28 kpa. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia, komu z osób, które złożyły wniosek, przysługuje przymiot strony (art. 28 kpa) i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi na bezczynność organu, nie może tego zagadnienia rozstrzygać. Sąd Administracyjny odniesie się do tego, kto z wnioskodawców ma w postępowaniu administracyjnym przymiot strony, orzekając w sprawie ze skargi na decyzję organu. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 i art. 141 § 4 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd i instancji prawidłowo uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki wymierzenia organowi grzywny. Grzywna w wysokości 1000 zł była adekwatna do rzeczywistego stopnia naruszenia prawa przez organ. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.