II OSK 2095/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia WSA del. Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy A. P. po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. oraz A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 978/16 w sprawie ze skargi E. P. oraz A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2016 r. znak ... ,... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 978/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2016 r. znak ..., ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podkreślił, ustosunkowując się do zarzutów skargi, że skutek prawny decyzji PINB z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr ... polegał wyłącznie na tym, że skarżący mogli rozpocząć użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wybudowanego na działkach nr ewid. ..., ..., ..., położonych w K., przy ul. K. ... w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1–7 Prawa budowlanego. Argumentował, że jak wynika z akt sprawy niewątpliwym jest fakt, że decyzja PINB z dnia 12 marca 2014 r. nr ..., którą organ ten na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił własną decyzję z dnia 27 kwietnia 2011 r., wydaną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w m. K. I B. przy ul. K. ... została skutecznie doręczona E. P. i A. P. Pełnomocnik skarżących wskazuje, że stanowiło to rażące naruszenie prawa, gdyż skarżący nie byli w tej dacie właścicielami obiektu, a tym samym nie byli inwestorem. Twierdzenia swe wywodzi z faktu utraty – na skutek dokonanej czynności cywilnoprawnej – przez E. i A. P. prawa własności do gruntu i budynku (jego wyodrębnionych części), co (w ocenie pełnomocnika) pozbawiło skarżących charakteru inwestora. W ocenie Sądu, pogląd taki jest błędny, a jego podnoszenie dokonywane jest contra legem. Przepisy prawa budowlanego ściśle odróżniają właściciela od inwestora i nie utożsamiają tych pojęć (por. np. art. 5a ust. 2, 28 ust. 2, 52 i nast. Prawa budowlanego), określając inwestora, jako uczestnika procesu budowlanego (art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego) i nakładając na inwestora obowiązki, które nie są nakładane na właściciela obiektu (nieruchomości) – np. art. 18 Prawa budowlanego i nast. Inwestor może być właścicielem nieruchomości, na której prowadzone są roboty budowlane, ale nie musi nim być. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "inwestor", ale przepisy tej ustawy nie pozostawiają wątpliwości odnośnie tego, że inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego wspólnie z inspektorem nadzoru inwestorskiego, projektantem i kierownikiem budowy lub kierownikiem robót (art. 17 Prawa budowlanego). Sąd podkreślił, że kwestia własności nieruchomości, która ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy, gdy obiekt już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA 90/97, publ. w bazie orzeczeń NSA). W ocenie Sądu pierwszej instancji, inwestor w dacie orzekania o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, nie musi zatem być jego właścicielem. Tym bardziej w sytuacji kiedy rozpoczynający proces budowlany właściciel jest jednocześnie inwestorem, dokonanie przez niego w dowolnym momencie czynności prawnej, polegającej na przeniesieniu prawa własności gruntu (lub wyodrębnienie na rzecz osób trzecich własności lokali) wywiera skutek jedynie w sferze prawnorzeczowej. Skutek ten oznacza utratę uprawnień właścicielskich, ale nie powoduje, że były właściciel przestaje być inwestorem, gdyż inwestor – jak była mowa powyżej – wcale nie musi być właścicielem gruntu. Utrata przymiotu inwestora nastąpiłaby natomiast wówczas, gdyby uczestnik procesu budowlanego skutecznie prawnie przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę na inną osobę (art. 40 ust. 1 Pr. bud). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy słusznie uznały, że prawidłowe wypełnienie dyspozycji art. 59 Prawa budowlanego wymaga dostarczenia decyzji E. i A. P., gdyż zgodnie z ust. 7 tego artykułu stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd argumentował, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W takim wypadku organ podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony – art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego Skarżący kwestionują zaistnienie ww. przesłanki wznowienia postępowania, gdyż twierdzą, że brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja PINB z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 91/2011 była decyzją związaną z uchylonymi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzjami zatwierdzającymi zmienny projekt budowlany. W związku z takim stwierdzeniem skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za wskazane uznał przypomnienie stanu faktycznego w tym zakresie. PINB decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r., nr ..., zatwierdził projekt budowlany zamienny ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. ...WINB decyzją z dnia 7 kwietnia 2011 r., nr ..., utrzymał w mocy ww. decyzję PINB r.; decyzja ta została zaskarżona do WSA w Ł., który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 646/11, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Zgierzu z dnia 26 stycznia 2011 r. NSA, wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. I akt II OSK 1290/12, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Łodzi, uznając zaprezentowane w nim stanowisko za słuszne. Na skutek ww. wyroków sądów administracyjnych z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja PINB z dnia 26 stycznia 2011 r., nr ..., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z jednoczesnym obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Tymczasem, PINB decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr ... – a więc przed uprawomocnieniem się ww. wyroku WSA w Łodzi – udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego na działkach nr ewid. ..., ..., ... położonych w m. K. B. przy ul. K. ... oraz określił termin na dokończenie robót budowlanych, związanych ze zmianą sposobu utwardzenia terenu i parkingów z kostki betonowej na kraty ekofix 1 kat. C na podsypce piaskowej do dnia 31 lipca 2011 r. Decyzja ta nie zapadła, jako podjęta w wyniku prawidłowo prowadzonego procesu budowlanego, ale jako skutek wszczętego postępowania naprawczego i wykonanie obowiązku, nałożonego ww. decyzja PINB z 26 stycznia 2011 r. Oznacza to, że przyczyną wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie było wystąpienie inwestora, wynikające z prawidłowo prowadzonego i zakończonego procesu budowlanego, w wykonaniu obowiązku wyłącznie ustawowego, ale wystąpienie inwestora w celu wykonania obowiązku, nałożonego na niego decyzją administracyjną, wydaną w postępowaniu naprawczym. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w sposób niebudzący wątpliwości prawnych została wydana w oparciu o decyzję PINB z dnia 26 stycznia 2011 r., nr ..., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z jednoczesnym obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku – która została następnie uchylona wyrokiem WSA w Łodzi. To z kolei sprawia, że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i zostało to prawidłowo zinterpretowane przez organ, przez co zarzut skargi jest nieuzasadniony. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd podkreślił, że analiza akt sprawy nie potwierdza zarzutu, jakoby organy miały naruszyć zasadę prawdy obiektywnej i zaniechać straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek strony czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji wskazuje na to, że stan faktyczny wyjaśniony został w oparciu o starannie zebrany materiał dowodowy, zaś załatwienie sprawy zgodnie z przepisami leży tak w interesie społecznym, jak i obywateli. Z tych samych przyczyn brak jest dowodów na okoliczność, że organy prowadziły postępowanie w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; subiektywne odczucie skarżących nie jest wystarczającym dowodem na taką okoliczność. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego i brak jest podstaw do odmiennego stwierdzenia. Nieuzasadnionym był zdaniem Sądu zarzut, jakoby organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów; organ administracji publicznej ocenia bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i w sposób z takiego działania wynikający zasadnie uznał, że kontrolowana decyzja nie zawiera wad enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych. W takim stanie rzeczy uznając, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej A. i E. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 i 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Rady Ministrów z uwagi na skierowanie tych decyzji do podmiotu nieposiadającego przymiotu strony, 2. art. 151 i 145 § pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji, w której obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ wydając zaskarżoną decyzję polegające na: a) nieuwzględnieniu okoliczności, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2011 r. udzielająca skarżącym kasacyjnie pozwolenia na użytkowanie została wydana w oparciu o art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.), b) nieuwzględnieniu okoliczności, że w dacie wydawania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia 27 kwietnia 2011 r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie". Przesłanka stwierdzenia nieważności wyliczona w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu wystąpi w przypadku, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga decyzją o uprawnieniach lub obowiązkach jednostki, która nie spełnia przesłanek przyznania statusu strony postępowania. Przyznanie jednostce statusu strony postępowania w określonej przedmiotowo sprawie reguluje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 Kodeksu nie jest normą prawną samoistną, a wymaga zastosowania w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku prawnego. W większości regulacji przepisów prawa materialnego wyprowadzenie interesu prawnego jak i obowiązku wymaga zastosowania złożonego procesu wykładni. Do wyjątkowych regulacji należy regulacja, która expressis verbis wyznacza przyznanie statusu strony w danych rodzajach spraw. Do takich regulacji należy art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 59 ust. 7 tej ustawy "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości." W sprawie poza sporem jest fakt, że skarżący są inwestorem jako adresaci pozwolenia na budowę. Sprzedaż mieszkań nie przenosi na nabywców mieszkań statusu inwestora. Zmiana inwestora może nastąpić w trybie przeniesienia decyzji na inny podmiot (art. 40 ustawy Prawo budowlane). W sprawie nie występuje zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wyliczona w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie podważa podstawy do wyprowadzenia, że byli inwestorami budowy obiektu na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny nie ma znaczenia prawnego, skoro adresatami tej decyzji byli skarżący i właśnie z tego tytułu żądają udzielenia ochrony prawnej przez stwierdzenie nieważności decyzji z 12 marca 2014 r., znak: ... Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję z 27 kwietnia 2011 r. i odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. K. ... w K., gm. A. Ł. na działkach nr ewid. ..., ... i ... Decyzja z 27 kwietnia 2011 r. nr ..., wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została adresowana do E. i A. P., wskazanych jako inwestorów. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych enumeratywnie ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiej wadliwości decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania nie wskazano. Przesłanką udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest obowiązywanie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W razie gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego nie ma podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja nr ... z 27 kwietnia 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego z 26 stycznia 2011 r. nr ..., następnie utrzymana w mocy przez Ł. Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z 7 kwietnia 2011 r. znak: ... Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 646/11. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1290/12 skargę kasacyjną od wyroku z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 646/11 oddalił. Nie ma zatem podstaw do uznania za zasadne zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z zarzutem naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.