IV SA/Po 315/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ś. na upomnienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie anulowania wezwania do zapłaty p o s t a n a w i a odrzucić skargę J. Ś. pismem z 14 lutego 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem organu administracji, skargę na upomnienie opisane w rubrum. Zaskarżonym upomnieniem Prezydent [...] (Zarząd Dróg Miejskich) wezwał Skarżącego do uregulowania siedmiu opłat dodatkowych za postój pojazdu, wraz z kosztami upomnienia, za sześciokrotny postój pojazdu na ulicy [...] oraz postój przy ul. [...], w dniach i godzinach wskazanych w upomnieniu. Skarżący wyjaśnił w skardze, że parkował w strefie płatnego parkowania, ale w miejscach, które nie były oznakowane znakami pionowymi i poziomymi, wymaganymi prawem powszechnie obowiązującym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o odrzucenie skargi, uznając że upomnienie dotyczące wezwania do zapłaty za nieopłacenie postoju w Strefie Płatnego Parkowania w [...] nie jest aktem lub czynnością, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd bada, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a więc czy jest dopuszczalna. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm., dalej jako O.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zaznaczyć należy, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Skarżący złożył skargę na upomnienie wzywające do uregulowania opłat dodatkowych za nieopłacone postoje pojazdu wraz z kosztami upomnienia, w łącznej wysokości 361,60 zł, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia ww. należności. Nadto zaskarżył odpowiedź odmowną organu administracji na wezwanie do anulowania wezwań do zapłaty, objętych upomnieniem. Sąd podziela stanowisko, że skarga o takim przedmiocie nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., ani też nie dotyczy sprawy poddanej kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych (por. postanowienie WSA w Opolu z 18 kwietnia 2016 r., II SA/Op 152/16; postanowienie WSA w Rzeszowie z 23 marca 2017 r., I SA/Rz 128/17; postanowienie WSA w Gliwicach z 12 września 2016 r. II SAB/Gl 38/16; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej powoływanej jako CBOSA). Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm., dalej jako u.d.p.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Za nieuiszczenie tych opłat pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i ust. 2 u.d.p.). Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Na podstawie art. 40d ust. 2 u.d.p. opłata podlega - wraz z odsetkami za zwłokę - przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei, stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Sąd podziela stanowisko wynikające z przywołanych orzeczeń, że charakter prawny upomnienia sprowadza się jedynie do przypomnienia o obowiązku zapłaty wymienionych w nim należności, z jednoczesną informacją o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Nie jest zatem aktem, który w sposób władczy rozstrzyga o sytuacji prawnej zobowiązanego, lecz jedynie przypomina o konieczności wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z mocy prawa. Dopiero niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do jego przymusowego wykonania, a konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne. Ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego - na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. - postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., wyd. 5, str. 72). Tymczasem upomnienie, jak już wskazano wyżej, poprzedza wszczęcie tego postępowania. Również w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego upomnienia nie można zaliczyć do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W szczególności nie sposób uznać, że upomnienie stanowi inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oparte o przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienie wzywa do wykonania już wcześniej (uprzednio) nałożonego obowiązku (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2010 r., II OSK 2392/10; CBOSA). Sąd podkreśla, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., który to przepis został zresztą przywołany w upomnieniu, ma służyć jedynie przypomnieniu o obowiązku wpłacenia wymienionych w nich należności, które powstały na skutek zdarzeń opisanych przepisami prawa materialnego. Jest to wyłącznie czynność wierzyciela poprzedzająca postępowanie egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne może bowiem być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia, na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Skoro upomnienie nie posiada cech aktu administracyjnego: decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 P.p.s.a., to nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym (por. ww. postanowienie WSA w Opolu z 18 kwietnia 2016 r., II SA/Op 152/16 i cytowane tam orzecznictwo; CBOSA). W opisanej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pkt 5a). W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak w sentencji, na podstawie ww. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.