II SA/Op 152/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. na upomnienie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 21 stycznia 2016 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na upomnienie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 21 stycznia 2016 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty parkingowej wraz z kosztami upomnienia w łącznej kwocie 111,60 zł, za postój pojazdu na ul. G. P., domagając się uchylenia wezwania do zapłaty w związku z niesłusznym nałożeniem opłaty. Skarżący wskazał, że z uwagi na brak podstaw do nakładania opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania, zwrócił się pismem z 25 stycznia 2016 r. do Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wywodził, że Gmina ma prawo pobierać opłatę, w tym również dodatkową, jedynie za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu. Wyjaśnił, że od dnia 14 lutego 2014 r. obowiązuje znowelizowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181, ze zm.). Według załącznika nr 1 do rozporządzenia, w części 5 "Znaki informacyjne" pkt 5.2.50 "Strefa płatnego parkowania", znak D-44 umieszcza się na wszystkich ulicach doprowadzających do obszaru, na którym została ustalona strefa płatnego parkowania. W strefie ze znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia - w pkt 5.2.4, pkt 5.2.5, pkt 5.2.6 i pkt 5.2.9.2. Skarżący zauważył, że miejsc wyznaczonych w ten sposób na drogach administrowanych przez Gminę praktycznie nie ma, w szczególności nie ma ich na ulicy G. P., oprócz tzw. koperty i znaku P-20. Wskazał na obowiązującą w systemie prawa polskiego hierarchię aktów prawnych i stwierdził, że nie można się zgodzić z argumentacją Urzędu, że akty prawa miejscowego są ważniejsze od rozporządzenia ministra, dlatego wyjaśnienia Urzędu wskazują na błędny tok rozumowania i pomijanie warunków rozporządzenia, skoro to właśnie ono uściśla czym jest owo miejsce postoju pojazdu i w jaki sposób musi ono zostać oznaczone w momencie, gdy mamy do czynienia ze strefą płatnego parkowania oznaczoną znakiem D-44. Podniósł także skarżący, że do momentu gdy Urząd Miasta nie wypełni ciążącego na nim obowiązku wyznaczenia w sposób przewidziany prawem miejsc postoju pojazdów samochodowych, nie ma możliwości pobierania opłat w strefach wyznaczonych przez znak D-44. Odpowiadając na skargę, Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że została wniesiona przed upływem terminu liczonego od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, względnie o jej oddalenie. Argumentował, że skarga została skierowana przeciwko aktowi, który nie stanowi ingerencji w sferę praw i obowiązków skarżącego; takowa bowiem wynika z wcześniejszego aktu, nieobjętego skargą i niepozostającego w granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Organ podniósł, że skarżący zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w treści skargi upatruje naruszenia swych praw w tym, że wymierzono mu opłatę, jaka - wedle jego stanowiska - nie powinna być wymierzana. Jako jedyny akt będący przedmiotem skargi związanej z owym naruszeniem, skarżący wskazuje upomnienie nr [...] z dnia 21 stycznia 2016 r., znak [...]. Tymczasem przedmiotowe upomnienie nie nakłada obowiązku uiszczenia kwestionowanej przez opłaty. Opłata ta bowiem została nałożona już wcześniej, a mianowicie wezwaniami nr [...] z dnia 15 września 2015 r. i nr [...] z dnia 16 października 2015 r., wydanymi na podstawie § 7 ust. 1 uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 28 grudnia 2011 r., Nr XVII/211/11 w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 189, ze zm.). Organ wyjaśnił, że to właśnie oba wezwania są prawną podstawą obowiązku uiszczenia opłaty, kwestionowanej przez skarżącego. Natomiast podstawy takiej nie stanowi upomnienie z dnia 21 stycznia 2016 r., które na gruncie przedmiotowej uchwały stanowi jedynie dodatkowe wezwanie do zapłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd bada, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, a więc czy jest dopuszczalna. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; o takim przedmiocie 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie K. N. złożył skargę na upomnienie z dnia 21 stycznia 2016 r. wzywające skarżącego do uregulowania opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu wraz z kosztami upomnienia, w łącznej wysokości 111,60 zł, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia ww. należności. Zdaniem Sądu, skarga o takim przedmiocie nie dotyczy żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., ani też nie dotyczy sprawy poddanej kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Za nieuiszczenie tych opłat pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy). Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 ww. ustawy). Na podstawie art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, opłata podlega - wraz z odsetkami za zwłokę - przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei, stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a."), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Analiza przytoczonych regulacji prowadzi do wniosku, że charakter prawny upomnienia sprowadza się jedynie do przypomnienia o obowiązku zapłaty wymienionych w nim należności, z jednoczesną informacją o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Nie jest zatem aktem, który w sposób władczy rozstrzyga o sytuacji prawnej zobowiązanego, lecz jedynie przypomina o konieczności wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z mocy prawa. Dopiero niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do jego przymusowego wykonania, a konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne. Ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego - na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. - postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., wyd. 5, str. 72). Tymczasem upomnienie, jak już wskazano wyżej, poprzedza wszczęcie tego postępowania. Również w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego upomnienia nie można zaliczyć do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W szczególności nie sposób uznać, że upomnienie stanowi inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym zakresie NSA trafnie zauważył, że oparte o przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienie wzywa do wykonania już wcześniej (uprzednio) nałożonego obowiązku (por. postanowienie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2392/10, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Zatem, wbrew stanowisku K. N., przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, jako że zaskarżone upomnienie nie rozstrzyga w sposób władczy o jego sytuacji prawnej. Powtórzyć raz jeszcze trzeba, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., ma służyć jedynie przypomnieniu o obowiązku wpłacenia wymienionych w nich należności, które powstały na skutek zdarzeń opisanych przepisami prawa materialnego. Jest to wyłącznie czynność wierzyciela poprzedzająca postępowanie egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne może bowiem być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia, na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Skoro upomnienie nie posiada cech aktu administracyjnego: decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 P.p.s.a., to nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 792/09; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 501/06; postanowienie WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 716/02; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1038/10; postanowienie NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1223/06; CBOSA). W opisanej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pkt 5a). W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak w sentencji, na podstawie ww. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.