IV SA/Gl 1112/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 574) w zw. z uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H.R. z dnia [...] r. o odstąpienie od ustalenia należności z tytułu odpłatności za pobyt dziecka – B.R. w pieczy zastępczej: 1. odmówił odstąpienia od ustalenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w okresie od 1 września 2013 r. do 16 lipca 2014 r.; 2. ustalił opłatę miesięczną za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej w wysokości: - 3.487,19 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2013 r. do 31 marca 2014 r., - 3.380,35 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 16 lipca 2014 r.; 3. wskazał, że opłatę za okres od 1 września 2013 r. do 16 lipca 2014 r. w łącznej wysokości 36.296,08 zł należy uiścić do dnia 31 grudnia 2016 r.; 4. wyjaśnił, iż za poniesienie wyżej wymienionej opłaty odpowiada H.R. - ojciec dziecka. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że w dniu 2 września 2013 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. wszczęło z urzędu postępowanie w celu ustalenia odpłatności za pobyt dziecka – B.R. w pieczy zastępczej. Następnie wyjaśniono, iż decyzją z dnia [...] r. ustalono odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w okresie od 1 września 2013 r. do 31 października 2014 r. jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. stwierdziło nieważność powyższej decyzji, wskazując że była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W międzyczasie wydano decyzję z dnia [...] r. zmieniającą kwotę odpłatności za pobyt dziecka w placówce ustaloną decyzją z dnia [...] r., jednak w związku z unieważnieniem tej decyzji również uchylono decyzję z dnia [...] r. Kolejną decyzję ustalającą odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wydano w dniu [...] r. jednakże na skutek wniesienia odwołania Kolegium ją uchyliło. Następnie decyzją z dnia [...] r. ponownie naliczono H.R. odpłatność lecz decyzja ta została również uchylona przez Kolegium. Poza tym wskazano, iż w dniu 25 stycznia 2016 r. strona złożyła wniosek o odstąpienie od naliczania wyżej wymienionej odpłatności, natomiast organ I instancji odmówił odstąpienia od naliczania tej opłaty na mocy decyzji z dnia [...] r., jednak i ta decyzja została uchylona przez Kolegium. Wobec tego a zarazem mając na uwadze wskazania organu odwoławczego została wydana decyzja z dnia [...] r. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie decyzji z dnia [...] r. umorzono należności matki małoletniego – A.G. - za okres od 1 września 2013 r. do 28 lutego 2014 r., zaś na mocy decyzji z dnia [...] r. umorzono matce należności także za okres od 1 marca 2014 r. do 16 lipca 2014 r. Następnie organ I instancji ustalił, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że H.R. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, źródłem jego dochodu jest świadczenie ZUS w wysokości 2.722,37 zł miesięcznie, zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym własnościowym o powierzchni 39 m2, a jego miesięczne wydatki wynoszą 1.783,24 zł, w tym czynsz 360 zł, energia elektryczna 71 zł, gaz 64 zł, alimenty 450 zł, woda 76 zł, telefon 162 zł, Internet 56 zł, PZU 42 zł i pożyczka 502,24 zł. Organ dodał również, że strona oprócz samochodu [...] z roku 1981 o szacunkowej wartości 300 zł nie posiada żadnego majątku. Jednocześnie organ wskazał, że strona jest osobą zdrową. Ponadto stwierdzono, iż art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej a także regulacje zawarte w uchwale z dnia [...] r. nr [...] są oparte na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że decyzja w zakresie odstąpienia od ustalenia opłaty przysługuje każdorazowo staroście, który nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek do odstąpienia, może ale nie musi odstąpić od ustalenia tych opłat. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że dochód strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, pomniejszony o alimenty wynosi 2.272,37 zł i znacznie przekracza 150% kryterium dochodowego to jest 150% x 634 zł. Jednocześnie podkreślono, iż sam fakt uiszczania przez stronę alimentów na rzecz małoletniego dziecka, znajdującego się pod pieczą matki, nie może być wyłączną podstawą przyznania ulgi w postaci odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Tym samym w ocenie organu strona spełnia tylko przesłankę wymienioną w § 4 ust. 4 pkt 6 uchwały z dnia [...] r., natomiast nie spełnia kryterium głównego, czyli dochodowego, natomiast warunkiem uprawniającym do ubiegania się o ulgę w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty jest spełnienie kumulatywnie co najmniej dwóch przesłanek, a mianowicie kryterium dochodowego i innej przesłanki związanej ze szczególną sytuacją zdrowotną lub życiową osób zobligowanych do ponoszenia opłat. Poza tym podkreślono, iż starostą właściwym do wydania decyzji, ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, był Starosta [...] albowiem zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. małoletni został umieszczona w pieczy zastępczej natomiast Powiat [...] pokrywał koszty utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej, które w 2013 r. wynosiły od 1 kwietnia 2013 r. 3.487,19 zł, zaś od dnia 1 kwietnia 2014 r. wynosiły 3.380,35 zł miesięcznie. Pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. H.R., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata M.J., wniósł odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r., zarzucając jej naruszenie: – art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wydaniu decyzji ustalającej odpłatność po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, podczas gdy przepis stanowi, że decyzja ma być wydana przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, – art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wskazanie co stanowiło podstawę do określenia kosztu utrzymania dziecka w placówce w 2013 r. na kwotę 3.487 zł natomiast w 2014 r. na kwotę 3.380 zł. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, stwierdził, że organ I instancji nie był uprawniony do nałożenia na stronę obowiązku ponoszenia opłaty sprzed daty doręczenia decyzji ustalającej tę opłatę. Ponadto zdaniem pełnomocnika organ wydał decyzję o ustaleniu odpłatności z datą wsteczną, podczas gdy decyzja ta ma charakter konstytutywny i jako taka może działać jedynie od momentu jej wydania. Jednocześnie przyznał, że nie można wykluczyć, iż decyzje konstytutywne mogą mieć również skutek wsteczny jednakże dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Tym samym w jego ocenie taka sytuacja nie zachodzi albowiem na stronę nałożono obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości z mocą wsteczną. Dodał także, że postępowanie w sprawie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ wszczął dopiero w dniu [...] r., podczas gdy postanowienie o umieszczeniu w rodzinie zastępczej zostało wydane już w dniu [...] r. Następnie podniósł, iż postępowanie o ustalenie opłaty trwa już prawie 3 lata z powodu kolejnych błędnych decyzji organu I instancji. A ponadto stwierdził, że z uzasadnienia decyzji nie wynika również kiedy syna strony został umieszczony w pieczy zastępczej i jak długo tam przebywał. Równocześnie pełnomocnik wskazał, iż organ nie wyjaśnił dlaczego ustalił koszty utrzymania dziecka w placówce w 2013 r. w kwocie 3.487 zł a w 2014 r. w wysokości 3.380 zł. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), utrzymało w całości w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg sprawy oraz przytoczyło treść art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej a także § 4 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...]. Jednocześnie stwierdzono, że organ I instancji ustalił H.R. odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w prawidłowej wysokości. Następnie organ odwoławczy odnosząc się do drugiego zarzutu zawartego w odwołaniu wskazał, iż zgodnie z obwieszczeniem Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w Powiatowej Placówce [...] w C. w 2014 r. ustalono średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w tej placówce na kwotę 3.380,35 zł. Natomiast stosownie do treści obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w Powiatowej Placówce [...] w C. na rok 2013, ustalono średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w tej placówce w kwocie 3.487,19 zł. Następnie Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego natomiast organ I instancji nie przekroczył granic tego uznania dochodząc do przekonania, iż w stosunku do H.R. nie można zastosować ulgi w postaci odstąpienia od ustalenia tej opłaty, albowiem strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i posiada dochód, pomniejszony o kwotę alimentów, w wysokości 2.272,37 zł. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż tak obliczony dochód znacznie przekracza 150 % kryterium dochodowego, natomiast strona nie udokumentowała, że choruje przewlekle albo, że w jej przypadku zaszły inne ważne przyczyny uzasadniające zwolnienie np. znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo, iż strona płaci alimenty na rzecz dziecka to jednak zgodnie z wyżej wymienioną uchwałą nie jest to wyłączna przesłanka do zastosowania ulgi w postaci odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy. Podsumowując zdaniem Kolegium strona w sposób prawidłowy została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz była informowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę z pobyt dziecka w pieczy zastępczej od września 2013 r., czyli od momentu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności. Pismem z dnia 31 października 2016 r. H.R., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata M.J., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., zarzucając jej naruszenie: – art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wydaniu decyzji ustalającej odpłatność po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, podczas gdy przepis stanowi, że decyzja ma być wydana przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, – art. 7 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu oraz podniósł, że żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wskazuje, aby organ mógł wydać decyzję o ustaleniu wysokości opłaty z mocą wsteczną. Zdaniem pełnomocnika możliwość nadania mocy wstecznej jakiejkolwiek decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy i dlatego musi wyraźnie wynikać z przepisów. Poza tym pełnomocnik wskazał, iż Kolegium utrzymało w mocy decyzję o ustaleniu odpłatności z datą wsteczną, podczas gdy decyzja ta ma charakter konstytutywny i jako taka może działać jedynie od momentu jej wydania. Następnie pełnomocnik stwierdził, iż zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej był już podnoszony w odwołaniu, jednakże w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkowania się do niego w żaden sposób. Wobec tego zdaniem pełnomocnika organ odwoławczy miał obowiązek przeanalizować i odnieść się do wszystkich zarzutów strony postawionych w odwołaniu a tego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że organy administracji podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 575 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Następnie art. 193 ust. 1a ustawy stanowi, że opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Jednocześnie art. 193 ust. 6a ustawy mówi, że opłaty, o której mowa w ust. 1, nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Natomiast zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Poza tym według art. 194 ust. 2 ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Równocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3 ustawy). Stosownie do treści § 4 ust. 4 uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, odstąpienie od ustalenia może dotyczyć osób zobowiązanych, gdy ich dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego i zachodzi przynajmniej jedna z następujących przesłanek: 1) ciąża osoby zobowiązanej; 2) rodzice są bezrobotni lub przebywają w zakładzie karnym; 3) rodzice mają orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym bądź znacznym lub udokumentowaną zaświadczeniem lekarskim długotrwałą chorobę; 4) rodzice są całkowicie lub częściowo ubezwłasnowolnieni bądź korzystają ze świadczeń zdrowotnych udzielanych przez szpital psychiatryczny, o którym mowa art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego; 5) rodzice są małoletni i pozostają na utrzymaniu innych osób; 6) rodzice płacą alimenty na dziecko lub na pełnoletniego wychowanka; 7) rodzice mają pod opieką inne małoletnie dzieci; 8) rodzice pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą długotrwale lub ciężko chorą, której choroba jest udokumentowana zaświadczeniem lekarskim; 9) opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodem dziecka, a także osoby pełnoletnie posiadające dochód, w przypadku ponoszenia uzasadnionych i udokumentowanych kosztów związanych z zabezpieczeniem potrzeb dziecka lub pełnoletniego wychowanka; 10) osobą zobowiązaną do zapłaty należności jest osoba, która osiągnęła pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej, odpłatność dotyczy jej pobytu i spełnia ona kryteria do otrzymywania pomocy, o której mowa w art. 142 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 11) inne ważne przyczyny uzasadniające zwolnienie np. znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub zdarzeń losowych. W niniejszej sprawie H.R. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...]r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu odstąpienia od ustalenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w okresie od 1 września 2013 r. do 16 lipca 2014 r. oraz ustalono skarżącemu opłatę w wysokości 3.487,19 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2013 r. do 31 marca 2014 r. i 3.380,35 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 16 lipca 2014 r. W tym miejscu należy podkreślić, że możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (art. 194 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy) prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W przepisie art. 194 ust. 3 ustawy jest mowa o odstąpieniu od ustalenia opłaty, co oznacza w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14, stwierdził, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. W konsekwencji Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazał na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Ponadto z unormowań procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Zatem zasadne jest stwierdzenie, że obie wskazane wyżej sprawy powinny być przedmiotem odrębnych postępowań i decyzji, albowiem przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 277/13). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2171/16). W związku z powyższym zdaniem Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa albowiem w jednym postępowaniu administracyjnym organy rozstrzygnęły kwestę odstąpienia od ustalenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w okresie od 1 września 2013 r. do 16 lipca 2014 r. i zarazem ustaliły skarżącemu opłatę za ten okres. Wyżej wymienione działanie organów, w świetle przytoczonego orzecznictwa jest nieprawidłowe. Tym samym organ najpierw powinien był rozpoznać wniosek skarżącego o odstąpienie od ustalenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i w tej kwestii wydać decyzję. Natomiast dopiero w razie gdyby ostateczna stała się decyzja o odmowie odstąpienia od ustalenia tej opłaty to organ mógłby wszcząć postępowanie o ustalenie należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Jednocześnie organ ustalając okres, za który powyższa opłata powinna być uiszczona, zobowiązany jest uwzględnić czas rzeczywistego przebywania syna skarżącego – B.R. w pieczy zastępczej. Na marginesie należy wskazać, że treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. nie pozwala uznać, że Kolegium rozpoznało ponownie przedmiotową sprawę w jej całokształcie albowiem ustosunkowało się wyłącznie do jednego z dwóch zawartych w odwołaniu zarzutów, a mianowicie wskazało podstawę przyjęcia przez organ I instancji opłaty za pobyt B.R. w pieczy zastępczej w kwocie 3.487,19 zł i 3.380,35 zł poprzez powołanie się na treść obwieszczenia Starosty [...] z dnia [...] r. i [...] r. Jednocześnie organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który zdaniem pełnomocnika skarżącego miał polegać na błędnej wykładni polegającej na wydaniu decyzji ustalającej odpłatność po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, zamiast przed jego umieszczeniem. Wobec tego w ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego albowiem w orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Podsumowując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.