II GSK 3015/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Toruń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 150/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum - Zachód na uchwałę Rady Miasta Toruń z dnia 27 października 2016 r. nr 459/16 w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Centrum Zachód (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Torunia (dalej: Rada) z dnia [..] października 2016 r. w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie: § 1 w części obejmującej zwrot "w T.skich klubach sportowych", § 4 ust. 2, "funkcjonujących na terenie Gminy Miasta T."; § 18 , a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prokurator zaskarżył uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia [..] października 2016 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania, oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. z art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), dalej: u.s.g., przez wprowadzenie w § 1 załącznika do uchwały nr 459/16 Rady Miasta Torunia z dnia [..] października 2016 r. w regulacji, że stypendium sportowe finansowane ze środków Gminy Miasta T. przeznacza się dla zawodników i ich trenerów, uprawiających sport w T.skich klubach sportowych i osiągających wyniki sportowe w międzynarodowym i krajowym współzawodnictwie sportowym, 2. art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a., przez wprowadzenie w § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 16 załącznika do uchwały regulacji, zgodnie z którą stypendium, nagroda lub wyróżnienie może być przyznane na pisemny wniosek klubu sportowego mającego siedzibę i działającego na terenie miasta Torunia oraz z własnej inicjatywy Prezydenta Miasta Torunia w dowolnym terminie, 3. art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2016 r. poz. 176), u.o.s., przez wprowadzenie w § 4 ust. 2 oraz § 18 załącznika do uchwały regulacji, zgodnie z którą do decyzji Prezydenta Miasta Torunia w sprawie przyznania oraz pozbawienia stypendium, nagrody lub wyróżnienia nie stosuje się trybu odwoławczego, 4. art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.s.g. oraz art. 31 ust. 3 u.o.s. przez wprowadzenie w § 9 ust. 1–4 załącznika do uchwały regulacji umożliwiającej pozbawienie zawodnika stypendium przez Prezydenta Miasta z przyczyn rozwiązania kontraktu z klubem oraz innych dotyczących stricte przynależności do T.skiego klubu sportowego, 5. art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie przez wprowadzenie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały kryteriów ubiegania się o stypendium innych aniżeli ustawowe i z pominięciem kryterium ustawowego znaczenia danego sportu dla jednostki samorządowej. WSA w Bydgoszczy uznał, że skarga jest w części zasadna. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że stypendium sportowe finansowane ze środków Gminy przeznacza się dla zawodników i ich trenerów, uprawiających sport w T.skich klubach sportowych i osiągających wyniki sportowe w międzynarodowym i krajowym współzawodnictwie sportowym. Adresatami aktów prawa miejscowego, a takim jest cytowana uchwała, są przede wszystkim mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, ale także wszelkie podmioty przebywające na terenie działania danego organu, niekoniecznie mieszkańcy tej jednostki. Akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne ani z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ani z Konstytucją, ani z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej materii. W granicach ustawowego upoważnienia mieści się możliwość przyznania stypendium sportowego w pierwszej kolejności mieszkańcom miasta Torunia, co nie wyklucza przyznania ich zawodnikom zrzeszonym w T.skich klubach sportowych. Rada Miasta Torunia ograniczyła krąg beneficjentów stypendium sportowego do zawodników zrzeszonych w T.skich klubach sportowych, co wykluczyło z ich kręgu zawodników niezrzeszonych w klubach sportowych, bądź zamieszkałych na terenie Torunia, a zrzeszonych w innych klubach sportowych, co istotnie narusza art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie oraz narusza zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie Sądu I instancji wprowadzone uregulowanie w sposób istotny narusza również art. 32 Konstytucji RP. Członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swoich mieszkańców ze względu na kwestię zrzeszania się w klubach i mających siedzibę wyłącznie na terenie miasta. Takie unormowanie jest sprzeczne z wyrażoną w art. 7 ust. 1 w związku art. 1 ust. 1 u.s.g. zasadą, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców. Samo więc członkostwo w stowarzyszeniu czy klubie sportowym lub trenowanie zawodników klubu sportowego mającego siedzibę na terenie gminy nie może stanowić podstawy do uznania świadczenia z budżetu gminy, na terenie której klub na swoją siedzibę. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność załącznika do uchwały w zakresie § 1 w części obejmującej zwrot "w T. klubach sportowych". Z tych samych powodów Sąd zakwestionował § 12 ust. 1 załącznika w zakresie zwrotu "zrzeszonym w klubach sportowych funkcjonujących na terenie Gminy Miasta T.". Sąd I instancji stwierdził, że rażąco naruszające i sprzeczne z art. 61 § 1 k.p.a. jest unormowanie zawarte w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały nr 459/16 Rady Miasta Torunia z dnia [..] października 2016 r., który stanowi, że do decyzji Prezydenta Miasta Torunia w sprawie przyznania oraz pozbawienia stypendium nie stosuje się trybu odwoławczego. Oznaczałoby to, że decyzje Prezydenta Miasta Torunia w powyższym zakresie są ostateczne. Z treści art. 31 ust. 3 u.o.s. wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały określa szczegółowe zasady i tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Nie można uchwałą przyznawać decyzji Prezydenta Miasta przymiotu decyzji ostatecznej ani pozbawić wnioskodawcy prawa do jej zaskarżenia. Powyższe uwagi mają analogiczne zastosowanie do unormowania zawartego w § 18 załącznika do uchwały, w którym Rada Miasta Torunia pozbawiła wnioskujących o przyznanie nagród i wyróżnień, prawa do odwołania w przypadku nieuwzględnienia wniosku. WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że skoro zatem postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to § 4 ust. 2 i § 18 istotnie narusza prawo przez pozbawienie możliwości odwołania się od decyzji Prezydenta. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie § 9 pkt 1–4 załącznika do uchwały nr 459/16 Rady Miasta Torunia z dnia [..] października 2016 r. Unormowanie to stanowi o możliwości pozbawienia zawodnika stypendium przez Prezydenta Miasta z przyczyn rozwiązania kontraktu z klubem oraz innych okoliczności dotyczących stricte przynależności do T.skiego klubu sportowego. Należy jednak zauważyć, że ten zapis zawiera także inne jednostki redakcyjne stanowiące o powodach pozbawienia zawodnika stypendium, które aktualizują się wobec innych podmiotów (niezrzeszonych). Ustanowienie podstaw do pozbawienia stypendium w sytuacji rozwiązania kontraktu z klubem i pozostałych okoliczności, właściwych w ramach związania z klubem, nie ogranicza realizacji podstaw do pozbawienia stypendium innych podmiotów, naruszających zasady opisane w dalszej regulacji § 9. Gmina Miasto T. zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia w zakresie pkt 1, tj. stwierdzonej nieważności załącznika do uchwały Nr 459/16 Rady Miasta Torunia z dnia [..] października 2016 r. obejmującej: w § 1 – zwrot "w T.skich klubach sportowych", § 4 ust. 2, w § 12 ust. 1 – zwrot "zrzeszonych w klubach sportowych funkcjonujących na terenie Giny Miasta T." oraz § 18. Gmina wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tej części WSA w Bydgoszczy a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: – przez błędną wykładnię art. 31 i art. 35 ust. 5 i ust. 6 u.o.s. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przyznanie stypendium sportowego, nagrody oraz wyróżnienia, o których mowa w art. 31 oraz art. 35 ust. 5 i ust. 6 u.o.s., a także odmowa przyznania każdego z wymienionych rodzajowo świadczeń (stypendium sportowego, nagrody oraz wyróżnienia) i pozbawienie stypendium stanowią indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej, wydanej z zachowaniem procedury ustalonej przepisami k.p.a., podczas gdy obowiązku konkretyzacji aktu woli organu wykonawczego w formie decyzji administracyjnej nie da się wyprowadzić z przepisów u.o.s. – przez błędną wykładnię art. 31 ust. 3 w zw. z ust. 1 ust. 2 i art. 35 ust. 6 w zw. z ust. 5 u.o.s., polegającą na przyjęciu w związku z art. 32 Konstytucji RP, że Rada Gminy nie ma możliwości ograniczenia kręgu beneficjentów stypendiów sportowych do zawodników i trenerów uprawiających sport w T.skich klubach sportowych oraz ograniczenia kręgu beneficjentów nagród oraz wyróżnień za osiągnięte wyniki finansowe do zawodników zrzeszonych w klubach sportowych funkcjonujących na terenie Gminy Miasta T.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Gminy nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Zdaniem NSA nietrafny jest podniesiony przez Gminę zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów materialnych art. 31 i art. 35 ust. 5 i 6 u.o.s. polegający na przyjęciu, że przyznanie stypendium sportowego jest indywidualną sprawą administracyjną, załatwianą w formie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Nietrafność tego zarzutu ma charakter formalny, co oznacza, że zarzut ten jako postawiony w niewłaściwej podstawie kasacyjnej nie może być merytorycznie rozpoznany przez Sąd II instancji. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, który dla swej skuteczności wymaga spełnienia przewidzianych przez ustawę warunków. Jednym z nich i podstawowym jest wskazanie zarzutów kierowanych przeciw wyrokowi w ramach właściwej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości stanowisko, że zarzuty kasacyjne mogą być skuteczne tylko wtedy, gdy zostają podniesione we właściwej podstawie kasacyjnej, zatem naruszenia przepisów procesowych w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, a naruszenia prawa materialnego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznawany zarzut odnosi się do formy działania organu przyznającego lub cofającego stypendium. W ocenie NSA formą tą jest decyzja administracyjna, zatem pogląd Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowy. Zarówno przepisy u.o.s. ale i § 4 ust. 1 uchwały, będącej przedmiotem toczącego się postępowania, jednoznacznie stanowią, że stypendium przyznaje oraz pozbawia Prezydent Miasta Torunia. Sposób językowego ujęcia kompetencji tego organu nie pozostawia wątpliwości, że jest to indywidualne i władcze działanie Prezydenta Miasta Torunia. Skoro tak, to trafnie wskazuje Sąd I instancji, że jest to akt indywidualny, a więc decyzja w rozumieniu k.p.a. Na rzecz takiego poglądu przemawia i to, że tylko w ramach takiej formy działania prawa strony (stypendysty) są najpełniej chronione. Z tych powodów rozpoznawany zarzut kasacyjny należało uznać za nietrafny. Zdaniem NSA niezasadny jest także drugi z zarzutów, w którym skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 31 ust. 3 w związku z ust. 1 i ust. 2 oraz art. 35 ust. 6 w związku z ust. 5 u.o.s. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że rada gminy nie ma możliwości ograniczania kręgu beneficjentów stypendiów sportowych do kręgu osób uprawniających dyscypliny sportowe w klubach działających na obszarze działania tej rady. Odnosząc się do tego zarzutu NSA stwierdza, że trafny jest pogląd prezentowany w zaskarżonym wyroku. Z treści art. 31 u.o.s. oraz z art. 7 ust. 1 u.s.g. nie da się wyprowadzić wniosków sformułowanych w skardze kasacyjnej, które dałyby się sprowadzić do twierdzenia, że rada gminy przyznając możliwość uzyskiwania stypendiów sportowych może ograniczać krąg adresatów tych stypendiów ze względu na miejsce działania klubu, a więc tylko do tych działających w ramach właściwości rady. Ograniczenie takiej możliwości tylko do sportowców działających w klubach położonych na terenie miasta Torunia narusza prawo, gdyż przepisy ustaw nie dają podstaw do wprowadzania takiego kryterium jako podstawy przyznania stypendium sportowego w ramach określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania stypendiów. Z treści przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że rada gminy może określać te zasady i tryb, jednak uwzględniając regułę, że przynależność do klubu mającego siedzibę na obszarze działania rady nie może stanowić podstawy przyznania świadczenia, skoro ten typ pomocy ma być dostępny dla każdego mieszkańca gminy, który spełnia warunki do ubiegania się o stypendium. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie (por. II GSK 4424/16). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.