II SAB/Op 67/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalające zakres raportu 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: także skarżąca lub Spółka), jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalające zakres raportu. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Prezydent Miasta Opole postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. nr [...], stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zakupie i eksploatacji mobilnej kruszarki szczękowej ([...] serii [...]) do wykonywania usług kruszenia betonu, kamienia, cegły, otoczaków, itp., zlokalizowanego w [...], przy ul. [...], dz. nr a, k.m. [...], obręb [...] i ustalił zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 4 listopada 2015 r. (data wpływu) organ pierwszej instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie Spółki na powyższe postanowienie wraz z aktami sprawy. Następnie zażalenie na to postanowienie w imieniu Spółki wniósł również jej pełnomocnik w dniu 9 listopada 2015 r. (data wpływu), a także T. G. Pismem z 7 grudnia 2015 r. Kolegium, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie K.p.a., przedłużyło termin rozpoznania sprawy z zażalenia skarżącej do 29 stycznia 2016 r. Jako przyczynę zwłoki organ wskazał trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium. Pismem z 7 grudnia 2015 r. wystąpiło też do pełnomocnika o przedłożenie stosownego pełnomocnictwa, które dostarczono 18 grudnia 2015 r. W dniu 28 stycznia 2016 r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym zespół orzekający Kolegium postanowił uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. (21 grudnia 2016 r. - data wpływu do Kolegium) skarżąca, w związku z brakiem informacji na temat rozstrzygnięcia sprawy w terminie określonym w art. 35 oraz art. 37 ust. 1 K.p.a., wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa poprzez nieterminowe załatwienie rozpoznania zażalenia na postanowienie prezydenta Miasta Opole. Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. (23 stycznia 2017 r. - data wpływu do Kolegium) Spółka, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do WSA w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł.; 3) zobowiązanie organu odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 4) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 5) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że do dnia sporządzenia skargi postępowanie nie zostało rozstrzygnięte jakąkolwiek merytoryczną decyzją. Od momentu złożenia zażalenia Kolegium nie rozpatrzyło środków odwoławczych, a procedura ich rozpatrzenia trwa już ponad rok . Tym samym organ naruszył podstawowe zasady K.p.a. dotyczące terminów załatwienia sprawy, tj. art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. Organ dopuścił się także naruszenia art. 36 K.p.a., gdyż nie wydał rozstrzygnięcia w wydłużonym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach takiego zachowania. Skarżąca podała również, że złożyła do Kolegium bezskuteczne wezwanie z dnia 12 grudnia 2016 r. Dalej, odwołując się do uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt IOPS 12/13, wskazała, że ten Sąd stwierdził, że można wnieść skargę na bezczynność(przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania w sprawie i podniosło, że nie pozostawało w bezczynności w związku z zażaleniem skarżącej. Wskazało, że załatwienie przedmiotowej sprawy nastąpiło 28 stycznia 2016 r. i od tej daty nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy, czy też skutecznie zarzucać, iż nie realizował obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że zapadły na posiedzeniu niejawnym 28 stycznia 2016 r. akt administracyjny podlega wysłaniu do stron dopiero po sporządzeniu jego pisemnego uzasadnienia. Kolegium dowodziło również, że datą wydania decyzji przez organ kolegialny jest dzień podpisania jej przez ostatniego członka składu orzekającego. Oznacza to, że do wydania postanowienia doszło właśnie w tym dniu. Poza tym Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowany jest pogląd, że przepisy K.p.a. nie utożsamiają wydania decyzji lub postanowienia z jej doręczeniem. Decyzja lub postanowienie rozpoczynają więc swój byt prawny z chwilą ich sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w nich rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na akcie administracyjnym podpisu osoby uprawnionej. Nie można więc podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji lub postanowienia a momentem ich zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona (niezakończone zostało postępowanie administracyjne). Załatwienie sprawy zawsze poprzedza bowiem moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Mając na względzie powyższe Kolegium stwierdziło, ze pogląd wyrażony w uchwale NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OPSA 6/08, nie znajduje zastosowania do przedmiotowej sprawy, gdyż dotyczył on stanu faktycznego, w którym akt administracyjny został wydany po wniesieniu skargi do Sądu. W dniu 7 kwietnia 2017 r. Kolegium przesłało do tut. Sądu, wraz z dowodem doręczenia Spółce, postanowienie z dnia 1 kwietnia 2015 r., nr [...], którym uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Opole i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wniosło o rozważenie przez Sąd uwarunkowań faktycznych, istniejących po stronie organu odwoławczego, tj. duży wpływ spraw i stopień ich złożoności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., w myśl którego sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zauważyć jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przede wszystkim wyjaśnić przyjdzie, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ostatnia z wymienionych sytuacji dotyczy samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego - w myśl art. 17 K.p.a. - nie ma organu wyższego stopnia, stąd środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych regulacji wynika więc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. Wobec tego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. Spółka w skardze zarzuciła Kolegium przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., s. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 271). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, odnotować trzeba, że zażalenie skarżącej wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 4 listopada 2015 r. Pierwszym działaniem podjętym przez Kolegium w toku tego postępowania było wystosowanie do skarżącej pisma, datowanego na dzień 7 grudnia 2015 r.., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 stycznia 2016 r. Wskazanie tak długiego terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy upłynął już miesięczny termin do jej załatwienia i gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych ani wyjaśniających, stanowi o nieuprawnionym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a. Wskazać trzeba, że powody podane przez organ w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy, w postaci trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, nie znoszą stanu przewlekłości. W tej kwestii odnotować przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, iż co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że rozpatrzenie zażalenia przez zespół orzekający Kolegium nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2016 r., z którego został sporządzony jedynie protokół podpisany przez członków składu orzekającego, natomiast postanowienie opatrzone datą "28 stycznia 2016 r." oraz podpisami wszystkich członków składu orzekającego zostało wyekspediowane do Spółki dopiero w dniu 7 kwietnia 2017 r., co wynika z adnotacji uwidocznionej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy. Mając na uwadze wyrażone przez Kolegium stanowisko, że postanowienie w sprawie zapadło przed złożeniem skargi, dostrzec należy, że dopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie przez sąd skargi na przewlekłe postępowanie organu nawet w razie wydania przez organ "decyzji" jeszcze przed wniesieniem skargi przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). Niezależnie jednak od powyższego, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ postanowienia przed wniesieniem skargi przez skarżącą, gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez zespół orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 K.p.a. Tym samym okoliczności podniesione przez organ nie mogą skutkować oddaleniem skargi. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że datę wydania postanowienia przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania postanowienia przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili postanowienie to wiąże organ (podobnie NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06). Po myśli art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, z późn. zm.), kolegium - co do zasady - orzeka w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, orzeczenia kolegium zapadają m.in. na posiedzeniu niejawnym, po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia (ust. 1 i 2) i są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Wymagania formalne, jakim powinno odpowiadać postanowienie administracyjne, w tym dotyczące warunku zawarcia w postanowieniu rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisania decyzji organu kolegialnego przez osoby upoważnione do jej wydania, zostały określone w art. 124 § 1 K.p.a. Nadto w związku z treścią art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 K.p.a. Z tego względu nie jest uprawnione twierdzenie, że warunek podjęcia postanowienia przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia. Pomimo tego, że rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na egzemplarzu postanowienia, zawierającego rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób. W tych okolicznościach nie można uznać, że protokół z narady posiada moc wiążącą. Dlatego odnotowane w nim rozstrzygnięcie należy uznać jedynie za projekt, a nie wyraz woli organu, która to ujawniana jest dopiero w postanowieniu. Zauważenia wymaga bowiem, że decyzja/postanowienie jest aktem zewnętrznym, będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych oraz stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się dwukrotnie w składzie poszerzonym - siedmiu sędziów NSA. W uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FSP 10/00, wskazano, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona, a więc spełniająca wymogi formalne, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co stanowi uzasadnienie przyjęcia, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Natomiast w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, stwierdzono, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego, co w sposób bezsporny wynika z art. 109 § 1 w związku z art. 110 K.p.a. W świetle tych uregulowań nie można przyjąć, że podjęcie przez organ decyzji administracyjnej jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. W sytuacji, gdy oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostanie uzewnętrznione przez zakomunikowanie jednostce, to nie może wywołać żadnego skutku prawnego. W rozpatrywanej sprawie postanowienie nie zostało zatem formalnie wydane w dniu 28 stycznia 2016 r., czyli przed wniesieniem skargi. Natomiast z całą pewnością jego wydanie nastąpiło nie później niż w dacie wyekspediowania do stron, tj. w dniu 7 kwietnia 2017 r., a zatem przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. Oznacza to, że w tej dacie ustała przewlekłość organu. Zreferowany tok czynności podejmowanych przez organ odwoławczy niewątpliwie wskazuje, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły. Nie zaistniały też okoliczności usprawiedliwiające prawie półtoraroczny okres załatwiania sprawy. Jak nadmieniono wyżej, ocena skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy bezczynność ta trwa nadal w dacie wyrokowania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z omawianego przepisu wynika również, że wydanie przez organ aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy akt podjęty został z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku ustaje bowiem stan bezczynności, co uzasadnia umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Skoro zatem sprawa związana z zażaleniem skarżącej została załatwiona przez wydanie postanowienia opatrzonego datą 28 stycznia 2016 r., nr [...], to pomimo, iż postanowienie to zostało podjęte dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu (o czym była mowa powyżej), nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Natomiast w kwestii przewlekłości postępowania powtórzyć przyjdzie, że z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, iż Kolegium działało opieszale, a czynności procesowe podejmowane były w zbyt długich odstępach czasu. Skoro zażalenie wpłynęło do organu 4 listopada 2015 r., to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego i rozpoczął się bieg miesięcznego terminu do załatwienia zażalenia, określony w art. 35 § 3 K.p.a. W tych okolicznościach, złożona w dniu 23 stycznia 2017 r. skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w momencie jej wniesienia skarżąca nie miała żadnej wiedzy, czy organ zamierza odnieść się do jej wezwania z dnia 21 grudnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa; nie została też poinformowana o fakcie rozpatrzenia sprawy w dniu 28 stycznia 2016 r. Sąd zgodził się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 8, art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a. Niewątpliwie działania organu odwoławczego pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasada szybkości postępowania, jak też z przepisami art. 35 oraz 36 K.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania spraw przez organ odwoławczy. Reasumując, stwierdzić należało, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co uzasadnia orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stopień stwierdzonych naruszeń prawa przez organ odwoławczy, Sąd zważył, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Jak podnosi się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W tym względzie, wskazać przyjdzie, że od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy niż ten, jaki został określony w art. 35 § 3 K.p.a. Czas załatwiania przez Kolegium zażalenia wniesionego przez skarżącą, liczony od daty wpływu do organu wraz z aktami sprawy do daty wysłania postanowienia Spółce, wynosił bowiem prawie siedemnaście miesięcy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której termin załatwienia sprawy jest przedłużany z uwagi na braki kadrowe, a sporządzanie uzasadnienia decyzji przez członka Kolegium będącego sprawozdawcą w sprawie trwa ponad siedemnaście miesięcy. Okoliczności te wiążą się z brakiem zorganizowania postępowania w zakresie egzekwowanie od członka sprawozdawcy albo innych członków zespołu orzekającego obowiązków w takim okresie, aby wydanie aktu kończącego postępowanie prowadzone przez organ drugiej instancji nastąpiło w rozsądnym terminie. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny w powyższym zakresie jest orzeczenie w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wysokość grzywny w kwocie 1.000 zł Sąd ustalił zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a., który przewiduje wyłącznie górną jej granicę, tj. dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r., publ. M.P z 2017 r. poz. 183). W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej, po myśli art. 200 P.p.s.a. w zw. z 205 § 2 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił żądania skarżącej o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż do takiego orzeczenia brak jest podstaw prawnych w przepisie art. 149 P.p.s.a.