II SA/Wr 837/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Siedlecka/spr./ sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem oświadczenia dotyczącego stanu cywilnego dziecka oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w K., działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. O. z dnia 14 czerwca 2016 r. o stwierdzenie, że dokument sporządzony przez Z-cę Kierownika USC w K. w dniu [...] r. dot. dziecka R. M. i małżeństwa zawartego dnia [...] r. w K. "nie jest ważny, nie jest przewidziany prawem do zastosowania dla istniejącego stanu cywilnego tak dziecka jak i drugiego męża matki dziecka,sporządzony został wbrew prawu i nie może rodzić skutków prawnych". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 21 czerwca 2016 r. do Urzędu Stanu Cywilnego wpłynął ww. wniosek M. O., w którym wystąpił " o stwierdzenie, że istniejący dokument z dnia [...]r. zatytułowany "Oświadczenie", sporządzony przez Z-cę Kierownika USC K. powołując się na art. 38 p.a.s.c., a dotyczący dziecka R. M. ur. dnia [...]r. w A. oraz małżeństwa zawartego dnia [...]r. pod Nr [...] w K. nie jest ważny, nie jest przewidziany prawem do zastosowania dla istniejącego stanu cywilnego tak dla dziecka jak i drugiego męża matki dziecka, sporządzony został wbrew prawu i nie może rodzić skutków prawnych." Kwalifikując wniosek jako żądanie unieważnienia wzmianki dodatkowej o uznaniu dziecka sporządzonej na marginesie aktu urodzenia R. M. O. organ zwrócił wnioskodawcy postanowieniem z dnia [...] r. wniosek, wskazując że właściwym jest sąd w postępowaniu nieprocesowym. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do rozpatrzenia, zalecając ustalenie, czy obowiązujące przepisy prawa przewidują dokonanie przez Kierownika USC czynności żądanych we wniosku. Po dokonaniu analizy wniosku i obowiązujących przepisów, Kierownik USC w K. stwierdził, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zezwala kierownikowi usc na dokonywanie oceny dokumentów w żądanym przez wnioskodawcę zakresie w drodze decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej do załatwienia niniejszej sprawy w trybie administracyjnym, co stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Kierownika USC w K. do rozpatrzenia wniosku lub o uchylenie skarżonego postanowienia i rozpatrzenie wniosku przez Wojewodę D., gdyż Kierownik USC jest stroną we własnej sprawie. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że nie wnosił o dokonanie oceny dokumentów w drodze decyzji administracyjnej. Jak podniósł, w uzasadnieniu swojego wniosku udowodnił, że pismo z dnia [...] r. zatytułowane "oświadczenie" podaje nieprawdziwe dane do wpisu w rejestrze stanu cywilnego i jest sfałszowane. Dlatego też organ niezasadnie uchyla się od rozpoznania wniosku, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 5 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego dokonuje się nie tylko w drodze decyzji administracyjnej ale także w drodze czynności materialno-technicznej, przy czym konieczność dokonania oceny dokumentów została określona w art. 22 tej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy obowiązującej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego ( Dz.U. z 2014r., poz.1741 ze zm.) oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych określają zasady i tryb rejestracji stanu cywilnego oraz dokonywania czynności z zakresu tej rejestracji. Organ wymienił też jakiego rodzaju czynności dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego na podstawie tej ustawy i w oparciu o Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Oceniając żądanie M. O. Wojewoda D. wyjaśnił, że żaden z obowiązujących obecnie przepisów ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, jak również Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewidują możliwości wydania przez kierownika usc w jakiejkolwiek formie, czy to w drodze decyzji administracyjnej , czy też w drodze czynności materialno technicznej dokumentu zawierającego stwierdzenie oparte na żądaniu M. O.. Organ nie może bowiem podejmować działań nieprzewidzianych w przepisach prawa. Jednocześnie przytoczył treść przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, organ obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do powołanego w zażaleniu art. 22 ustawy Pracs wskazującego, że rejestracji stanu cywilnego dokonuje się na podstawie dowodów potwierdzających prawdziwość zgłoszonych danych, a w przypadku uznania tych dowodów za niewystarczające stan faktyczny ustala się w postępowaniu wyjaśniającym, organ stwierdził, że rejestracja stanu cywilnego dotycząca pochodzenia dziecka i jego nazwiska nastąpiła wiele lat temu. Obecnie zaś Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w K. nie ma żadnej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w zakresie dokonywania zmian w akcie urodzenia ww. osoby. Takiego postępowania nie może również prowadzić Wojewoda D. w ramach sprawowanego nadzoru. Natomiast, zgodnie z przytoczonym przez skarżącego art. 35 ustawy Prasc dotyczącym sprostowania aktu stanu cywilnego, czynności takiej dokonuje kierownik usc, który sporządził dany akt. Przedmiotowy akt urodzenia został sporządzony przez Kierownika USC w A., zatem z wnioskiem należałoby się zwrócić do tamtejszego kierownika usc. Przy czym Wojewoda wyjaśnił następnie, że skoro – zdaniem skarżącego dokument stanowiący podstawę dokonania wzmianki dodatkowej został sporządzony wbrew prawu – to w takiej sytuacji najpierw musiałoby dojść do unieważnienia dołączonej do aktu wzmianki dodatkowej, co – stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 ustawy Prasc - należy do kompetencji sądu. Jednakże M. O. z nieznanych powodów domaga się dokonania przez Kierownika USC w K. czynności, których nie przewidują przepisy prawa, podejmując tym samym działania, które nie prowadzą do właściwego załatwienia sprawy. Na opisane postanowienie Wojewody D. M. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu I instancji do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 czerwca 2016 r., 2) zobowiązanie organu I instancji do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego zaistnienie "w USC w K. w 1963r. określonych faktów i stanu prawnego". W uzasadnieniu skargi wskazał, że na uzasadnienie wniosku przedstawił szereg dokumentów jako dowody, na których podstawie ustalone istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zakwestionowane "Oświadczenie" z dnia [...] r. , w ocenie skarżącego, jest sprzeczne z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. i w myśl art. 76 § 3 należało przeprowadzić dowód przeciwko treści tego dokumentu, na co pozwalały przedstawione w załączeniu dokumenty (art. 75 k.p.a). Podstawą do pozytywnego załatwienia wniosku są przepisy p.o.a.s. oraz k.p.a., między innymi Dział VII "Wydawanie zaświadczeń". Według skarżącego organ, który sporządził zakwestionowany dokument jest uprawniony i zobowiązany do jego zmiany, korygowania lub unieważnienia, jeżeli zaistnieją ku temu podstawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do nowego żądania skarżącego, dotyczącego wydania zaświadczenia, organ podniósł, że skarżący takiego żądania nie sformułował we wniosku. Niezależnie od powyższego, ewentualne postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia ma charakter uproszczony i w jego toku nie mogą być stosowane przepisy art. 75 i 76 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą materialną lub procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś nie jest zasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozstrzyga sprawy, ma charakter formalny, przesądza jedynie o tym, że legalność postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie na wniosek strony nie została zakwestionowana przez organ II instancji. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy było zasadne. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, na co słusznie zwróciły uwagę organy orzekające, ma treść żądania autora wniosku z dnia 14 czerwca 2016 r. skierowanego do Urzędu Stanu Cywilnego w K.. Wniosek ten określony został dokładnie w części wstępnej pisma. Brzmi on następująco: " Wniosek o stwierdzenie, że istniejący dokument z dnia [...]r. zatytułowany "OŚWIADCZENIE", sporządzony przez Z-cę Kierownika USC K. powołując się na art. 38 p.a.s.c., a dotyczący dziecka R. M. ur. dnia [...] r. w A. oraz małżeństwa zawartego dnia [...] r. pod Nr [...] w K. nie jest ważny, nie jest przewidziany prawem do zastosowania dla istniejącego stanu cywilnego tak dziecka jak i drugiego męża matki dziecka, sporządzony został wbrew prawu i nie może rodzić skutków prawnych."(podkreślenia Sądu). W obszernym uzasadnieniu wniosku M. O., powołując się na okoliczności faktyczne z daty sporządzenia opisanego wyżej "Oświadczenia" twierdzi i dowodzi, że dnia [...] r. przebywał w Jednostce Wojskowej w B. i takiego oświadczenia nie składał przed kierownikiem USC w K., jak również nie podpisywał żadnego oświadczenia. Dlatego też, w jego ocenie, cyt.: "już sam fakt, że oświadczenie to zamiast mnie, złożyła inna podstawiona osoba, powoduje bezwzględną nieważność tego dokumentu" a stwierdzenie osób składających "Oświadczenie", że są rodzicami dziecka "jest fałszywe". W dalszej części wniosku (str. 6 akapit 6) M. O. stwierdził, że "...dokument zwany "oświadczenie" z dnia [...] został sfałszowany...". Wobec tego w konkluzji wniosku stwierdził, że "Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że druga wzmianka dodatkowa na marginesie aktu urodzenia w/w dziecka dokonana została wbrew prawu, na podstawie fałszywego oświadczenia, które w przypadku istniejącej sytuacji cywilnej nie mogło być absolutnie sporządzone.". W badanej sprawie organ za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjał przepis art. 61a § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że na etapie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. k.p.a. organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W tym miejscu należy wskazać, że działalność organów administracji publicznej i ich kompetencje do podejmowania władczych rozstrzygnięć - a z takim właśnie żądaniem wnioskodawcy mamy do czynienia w niniejszej sprawie - kształtujących uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów, regulują przepisy prawa. Zasadniczo kompetencje organów administracji ograniczają się do rozpoznawania i rozstrzygania "spraw administracyjnych", tj. takich spraw, które z uwagi na swój przedmiot posiadają umocowanie do ich rozstrzygnięcia w materialnych przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej "k.p.a."), warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru "sprawy administracyjnej" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1011/11, LEX nr 1139584). Skarżący we wniosku wyraźnie żądał od organu wydania aktu indywidualnego, w którym tenże organ w sposób władczy wyda rozstrzygnięcie o treści, że dokument zatytułowany "Oświadczenie" z dnia [...] r. jest nieważny, nie jest przewidziany prawem. Otóż każde władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej przybiera formę decyzji bez względu na nazwę tego rozstrzygnięcia np. zakaz, nakaz, zezwolenie, pozwolenie, koncesja itp. Skoro wnioskodawca żądał od organu wydania rozstrzygnięcia a mianowicie stwierdzenia nieważności konkretnego dokumentu a przez to wyeliminowania go z obrotu prawnego, to organ prawidłowo zastosował tryb dotyczący badania wstępnego podania (wniosku) i w konsekwencji trafnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że zachodzą inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte Organ wyraźnie bowiem wskazał, z czym zgadza się Sąd badający niniejszą sprawę, że brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa w oparciu, o który władny by był rozstrzygać w sposób władczy w kwestii ważności "Oświadczenia" z dnia [...] r. Podkreślić należy, że brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w kwestii ważności dokumentu stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z tzw. inną uzasadnioną przyczyną, w postaci braku możliwości wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w niniejszej sprawie. Skoro brak jest podstawy materialnoprawnej do orzekania przez organ o ważności dokumentu oznaczonego jako "Oświadczenie", to żądanie wniosku nie wypełnia wszystkich niezbędnych przesłanek wymienionych w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. prowadzących do uznania, że jest to sprawa administracyjna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy więc sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 35465/5. Ponadto autor skargi na etapie postępowania przed sądem podnosi, że w złożonym wniosku domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego zaistniałe w USC w K. w 1963 r. określone fakty i stan prawny. Stwierdził, że na uzasadnienie swojego wniosku przedstawił szereg dowodów, należało zatem - stosownie do art. 76 § 1 i 2 i art. 75 k.p.a.- przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu z [...] r., na co pozwalały, zdaniem skarżącego, przedłożone przez niego dokumenty. Twierdzi, że podstawą do pozytywnego załatwienia sprawy stanowią przepisy p.o.a.s.c. i k.p.a. ( art. 217, 218, 77, 145 113 i 156). Analizując raz jeszcze wniosek skarżącego, próżno by szukać w nim wyraźnego żądania wydania zaświadczenia o określonej treści. Tak więc wniosek z pewnością nie dotyczy wydania zaświadczenia a uzasadnienie skargi zawiera kompletne niezrozumienie i pomieszanie pojęć, trybów i instytucji procesowych. Przytoczenie przez autora skargi przepisów o zaświadczeniach (art. 217 i art. 218 k.p.a.) wyklucza prowadzenie postępowania dowodowego (art. 75 i art. 76 k.p.a.) jakiego domaga się skarżący, zaś pozostałe wymienione przez autora skargi przepisy (art. 145, art. 156 i art. 113 k.p.a.) dotyczą różnych instytucji postępowania jurysdykcyjnego a nie postępowania uproszczonego, do którego należy instytucja wydawania zaświadczeń. W tych okolicznościach, mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji.