II OSK 2181/17

Dnia 3 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 709/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r. sygn. VIII SA/Wa 709/16, oddalił skargę M. S. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z (...) lipca 2016 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydent Miasta R. z (...) kwietnia 2016 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) w zw. z uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w R. z (...) listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla "[...] – cmentarz – etap I" (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2013 r. poz. 12768) o ustaleniu skarżącej opłaty w wysokości 42 318 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ulicy (...) o powierzchni 4512 m2. 2.1.Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt i lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa, poprzez niedostrzeżenie tego, że w sprawie organ administracji publicznej naruszył normy postępowania, ponieważ zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zwłaszcza tego: - jakie na dzień wejścia w życie planu miejscowego było faktyczne wykorzystanie przedmiotowej działki i działek sąsiednich, - czy w okresie przed (...) stycznia 2004 r. oraz od (...) listopada 2013 r. do (...) grudnia 2013 r. dla działek objętych pismem z (...) października 2014 r., a zwłaszcza dla działki nr (...), zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; - czy dla pozostałych działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością skarżącej, które nie zastały ujęte w piśmie z (...) października 2014 r., zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: a) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 upzp poprzez ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jako różnicy wartości nieruchomości między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego do 1 stycznia 2003 r., podczas gdy z przytoczonego przepisu wynika wprost, że w niniejszej sprawie należało ustalić wzrost wartości nieruchomości jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem; b) art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. 1774 ze zm.) poprzez przyjęcie, że na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, podczas gdy rzeczoznawca wydając operat szacunkowy zgodnie z cytowanym wyżej przepisem powinien mieć na uwadze przeznaczenie nieruchomości ujęte w zmieniony w 2011 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zgodnie z którym działka nr (...) została przeznaczona pod działalność usługową; c) § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109ze zm.) poprzez zaakceptowanie dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego do celów wyceny wyboru cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczanych na cele mieszkaniowe znajdujących się w bazie danych, których wartość była stosunkowo niska, a pominięcie tych nieruchomości, których wartości była wyższa, przy czym rzeczoznawca nie uzasadnił czemu dokonał takiego wyboru cen transakcyjnych. 2.3 W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania został błędnie sformułowany. Przepis art. 141 § 4 Ppsa, może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut ten może być zatem skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r. sygn. II GSK 1096/13, z 26 lipca 2018 r., sygn. II GSK 5499/16). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie dlaczego Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenie opłaty. 3.4. Ponadto zasadnie Sąd I instancji uznał, że w skardze nie wykazano wpływu wydania ewentualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek znajdujących się w sąsiedztwie na ustalenie stanu wycenianej nieruchomości. W świetle treści art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a upzp ta okoliczność nie ma wpływu na ustalenie przeznaczenia (wykorzystania) wycenianej nieruchomości. Dlatego też zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa. 3.5 Wyjaśnić należy, że opłata z tytułu ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takie uchybienia w przedmiotowej sprawie jednak nie występują. 3.6. Wbrew treści pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu określono prawidłowo uwzględniając treść art. 37 ust. 1 upzp, jak również art. 87 ust. 3a upzp. W świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 upzp, określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia terenu wyznaczonego sprzed zmiany planu, a w przypadku jego braku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (względnie jeżeli jest to korzystniejsze - przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem (...) grudnia 2003 r. art. 87 ust. 3a upzp). Wartość nieruchomości została określona zatem według przeznaczenia w starym planie, jak również według faktycznego sposobu korzystania w okresie tzw. luki planistycznej W przedmiotowej sprawie wartość nieruchomości ustalona tak według art. 37 ust. 1 jak i według art. 87 ust 3a upzp jest taka sama i wynosi 356 403 złotych 3.7 Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania względnie "starego planu", zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp, niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń wynikających z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego. W świetle treści art. 37 ust. 1 upzp brak jest podstaw do literalnego stosowania art. 154 ust. 2 i ust. 3 ugn, przy ustalaniu opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że powyższe stanowisko było już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1496/11 oraz w wyroku z 14 lutego 2019 r. sygn. II OSK 797/17, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. 3.8. Nie zasługiwał również na uwzględnienie trzeci z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Jak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat mógł oceniony na wniosek skarżącej w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn, także w trakcie postępowania kasacyjnego, czego skarżąca nie uczyniła. Dlatego też, nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości. 3.9 W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.