I SA/Wa 1780/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. E. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku D. E. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 1980 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]z [...] stycznia 1980 r., nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. D. E. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając błędną interpretację przepisów i stanu faktycznego, naruszenie prawa własności i ochrony dziedziczenia, a także błędne i wybiórcze rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego. Minister wyjaśnił, że przedmiotowa niezabudowana nieruchomość [...] została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej powoływanym jako dekret). Aktem notarialnym z [...] października 1951 r., repertorium nr [...], zawartym przed S. K., zastępcą B. G., notariusza w W., A. B., M. z P., M.z B. oraz M. z B., jako następczynie prawne A. B., właściciela reszty nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej pod nazwą [...], sprzedały W. i G. małżonkom K. w równych między nimi częściach niepodzielnie wszystkie prawa przysługujące sprzedającym tak z tytułu własności jak i dekretu oraz dalszych rozporządzeń i norm prawnych, jakie w związku z tym dekretem i na jego podstawie zostaną wydane, do całej działki budowlanej, niezabudowanej, położonej w obrębie granic miasta W., na S., uregulowanej w księdze wieczystej nieruchomości pod nazwą [...], powiatu [...], oznaczonej Nr [...] o powierzchni [...] arów [...] metrów kwadratowych. Strona sprzedająca oświadczyła ponadto, że w terminie zakreślonym przez Zarząd Miejski w W. zostało wniesione podanie o przyznanie prawa własności czasowej powyższej działki. Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Sąd Rejonowy dla [...] XIII Wydział Ksiąg Wieczystych nadesłał przy piśmie z 11 lutego 2013 r. zaświadczenie z którego wynika, że księga hipoteczna pod nazwą "[...] uległa zniszczeniu. Minister wyjaśnił, że akta własnościowe nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zawierają dokumentację począwszy od lat siedemdziesiątych. Z akt tych wynika, że Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z [...] marca 1973 r., nr [...] odmówiło W. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...] działka [...] wynoszącej [...] m2. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie. W dniu [...] stycznia 1980 r. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją nr [...] odmówił W. K. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...] dz. hip [...] o pow. [...] nr. Uzasadniając tę decyzję wskazano, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przy ul. [...] przewidziany został pod inwestycje zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] marca 1979 r. Korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu będącego przedmiotem odmowy - zdaniem organu orzekającego - nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie, którego brak w aktach sprawy. Przekazując odwołanie W. i G. K. od decyzji z [...] stycznia 1980 r. do organu II instancji, przy piśmie z [...] lutego 1980 r. Urząd Dzielnicowy [...] wskazał, że odmowa przyznania prawa wieczystego użytkowania nastąpiła w związku z wydaniem na powyższy teren decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] marca 1979 r. dla W. pod budowę ogródków działkowych. W dniu [...] marca 1980 r. Prezydent W. wydal decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1980 r., nr [...] wskazując, że teren przy ul. [...] znajdujący się w granicach W. sprzed 1951 r. przewidziany został zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje społeczne (ogródki działkowe) na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] marca 1979 r., nr [...]. W związku z tym ww. teren nie może być oddany w użytkowanie wieczyste właścicielom. W dniu [...] kwietnia 1980 r. w dziale II księgi wieczystej ozn. "[...] do działki nr [...] o obszarze [...] m.kw. wpisano Skarb Państwa. Decyzją z [...] sierpnia 1987 r., nr [...] przyznano G. K. i W. K. odszkodowanie za nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ul. [...] w kwocie [...] zł. Uzasadniając tę decyzję wskazano, że decyzją lokalizacyjną z [...] kwietnia 1972 r., nr [...] część przedmiotowej działki o powierzchni [...] m kw. została przeznaczona pod budowę ulicy [...], zaś pozostałe [...] m. kw. decyzją lokalizacyjną z [...] marca 1979 r.,nr [...] wydaną dla W. przeznaczono pod ogródki działkowe. Organ nadzoru wskazał, że jak wynika z opinii geodezyjnej z [...] kwietnia 2014 r., część dawnej nieruchomości [...] położonej przy dawnej ul. [...], ozn. nr hip "[...] dz. hip [...] o pow. [...] m kw., której to nieruchomości dotyczyły decyzje z [...] stycznia 1980 r. i z [...] marca 1980 r. wchodzi obecnie w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Z akt sprawy wynika iż obecnie następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości są: D. E., H.J. i M.N. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że decyzje Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1980 r. oraz Prezydenta W. z [...] marca 1980 r. wydane zostały na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Minister wyjaśnił, że art. 7 ust. 2 dekretu określa reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], stanowiąc, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (po nowelizacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego). Z przepisu tego wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Punktem odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe powinien być plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2005 r., sygn. akt I SA 2415/03, lex nr 191287, wyrok NSA z 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, lex nr 47874). Minister podkreślił, że w ramach postępowania nadzorczego obejmującego kwestionowane decyzje obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do wydania tych decyzji, jeśli zaś decyzje te wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażący. Potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania jest niezbędna wobec braku szczegółowego uzasadnienia kwestionowanych rozstrzygnięć. Oceny legalności decyzji administracyjnej organ winien dokonać na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno ustrojowych, procesowych jak i materialnych (wyrok NSA z 19 czerwca 1995 r., sygn. akt I SA 1241/94, ONSA 1996/2/94). Minister wskazał, że w czasie wydawania kwestionowanych decyzji oprócz dekretu z 26 października 1945 r. obowiązywała również ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), która w art. 54 ust. 1 odnosiła się do powołanego dekretu. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił, iż poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo użytkowania wieczystego gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tejże ustawy. Powołany art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona była dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Przepisy tej ustawy rozszerzyły zatem katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Organ nadzoru powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r., I OSK 766/10 (CBOSA), w którym Sąd podniósł, że organ nadzoru powinien - dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 kpa - uwzględnić przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanych orzeczeń, w tym przypadku art. 7 dekretu, jak i przepisy obowiązujące w dniu ich wydania, tj. art. 51 ust. 1 (po nowelizacji w 1961 r. - art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 (CBOSA). Mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, Minister wskazał, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej jest ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji ( por. wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 787/98, lex nr 47874). Minister wyjaśnił, że w dniu wydania przedmiotowych decyzji dekretowych obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Warszawy na rok 1985, zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwalą nr [...] z [...] lipca 1969 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej W. z [...] listopada 1969 r., Nr [...], poz. [...]). W opracowaniu geodety uprawnionego z [...] kwietnia 2014 r. na kopii fragmentu powyższego planu oznaczono położenie nieruchomości nr hip [...] dz. hip [...], która leży na obszarze przeznaczonym pod tereny scalone z dominującą funkcją mieszkalnictwa rodzinnego. Wskazany w planie zagospodarowania obszar terenów scalonych z dominującą funkcją mieszkalnictwa rodzinnego był przeznaczony przede wszystkim na osiedla mieszkaniowe. Konkretyzacja planów następowała w wydawanych decyzjach lokalizacyjnych wskazujących szczegółowe usytuowanie poszczególnych inwestycji. Organ wyjaśnił, że A. przy piśmie z 14 kwietnia 2014 r. przekazała dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...]. Wynika z niej, że nieruchomość była objęta decyzją W. [...] Okręgu [...] z [...] lipca 1972 r., nr [...] o szczegółowym usytuowaniu [...] Ogródków Działkowych i jako fragment większego obszaru o powierzchni [...] ha w dniu [...] maja 1973 r. została przekazana w użytkowanie Zarządowi [...] Ogródków Działkowych [...]. Przeznaczenie planistyczne terenów obecnej dzielnicy [...] ulegało zmianie wraz z budową kolejnych osiedli mieszkaniowych. W dniu [...] marca 1979 r. Prezydent W. decyzją nr [...] zatwierdził plan realizacyjny - ogólny plan zagospodarowania terenu W. przy ul. [...] w W. W planie tym wskazano m.in., że obejmuje on istniejące od szeregu lat ogródki działkowe usytuowane w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa i użytkowanych uprzednio przez Ministerstwo Obrony Narodowej. Działki na terenie ogrodu przewiduje się przeznaczyć dla kadry zawodowej i pracowników cywilnych ministerstwa Obrony Narodowej. [...] Ogród Działkowy zlokalizowany jest w rejonie przeznaczonym pod wypoczynek dla zespołu osiedli [...] i przewidziany jest do adaptacji i rozbudowy osiedla po 1990 r. wewnątrz wojskowych ogrodów działkowych cały ich obszar stanowić będzie teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla poprzez specjalnie zaprojektowane drogi piesze. Na trasach ciągów pieszych przewiduje się ustawienie ławek. Dojście do działek przewiduje się od ulic [...],[...], [...] i [...]. Dojście do działek stanowić będzie jednocześnie możliwość przejść i spacerów mieszkańców osiedla na obszarze ogrodu. Minister podniósł, że organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z planem zagospodarowania przestrzennego musiał wziąć pod uwagę decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny przeznaczający tę część nieruchomości pod ogrody działkowe, dodatkowo spełniające funkcje wypoczynkowe dla mieszkańców osiedla. W związku z tym uznano, że cel na jaki przeznaczono przejętą nieruchomość uniemożliwia dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli, co uzasadniało wydanie odmownej decyzji. Minister wskazał, że w czasie wydawania kwestionowanych decyzji obowiązywała ustawa z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. ustawy celem pracowniczego ogrodu działkowego jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawy ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. Z kolei ust. 4 tego artykułu określa, że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej, obowiązek jego założenia ciąży na gminie (art. 5 ust. 1), a gminie służy prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia (art. 7 ust. 3). Ponadto art. 4 ww. ustawy nakazuje przeznaczanie odpowiednich obszarów na ogrody działkowe w planach zagospodarowania przestrzennego obejmujących osiedla domów zbiorowych. Ogrody działkowe uznane były za infrastrukturę towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu o charakterze osiedlowym i miały stanowić teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla przewidzianego na tym obszarze, a zatem element większego kompleksu mieszkaniowego i jego niezbędną infrastrukturę. Minister podniósł, że z opracowania geodety uprawnionego z [...] kwietnia 2014 r. wynika, że zamierzenia planistyczne zostały zrealizowane i na części gruntu przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z , obrębu [...], urządzono ogrody działkowe (obecnie we władaniu A.). Tak więc cele, na jakie przeznaczono przedmiotową nieruchomość, uniemożliwiały dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli, a także nie mogły być przez nich realizowane. Ponadto planowane ogródki działkowe, będące urządzeniami użyteczności publicznej, jako cele wskazane w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. umożliwiały przejęcie nieruchomości w trybie tej ustawy, a jednocześnie uzasadniały wydanie dotychczasowym właścicielom odmownych decyzji dekretowych. W ocenie Ministra z powyższych przyczyn nie można stwierdzić, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego. Przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji jest rażące, a więc kwalifikowane naruszenie przez organ orzekający przepisów prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Zdaniem Ministra za rażące naruszenia prawa nie można również uznać braku udziału w postępowaniu w pierwszej instancji jednej ze stron - G. K. Uchybienie to dawało stronie podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który jednak nie został złożony. G. K. złożyła natomiast odwołanie przystępując tym samym do postępowania. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. skargę złożyła D. E. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji z [...] stycznia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie : 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez błędną interpretację i uznanie, że obie decyzje z 27 marca 1980 r. oraz 9 stycznia 1980 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, chociaż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, 2) art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędne zastosowanie i uznanie istniejących przesłanek za zasadne przy odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego, 3) art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa do ochrony dziedziczenia i prawa własności, 4) art. 7 w zw. z art. 77, art. 6 i 8 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez błędne ustalenie podstawy odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego złożonego przez dawnego właściciela i brak odniesienia się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obie decyzje mają wadliwą podstawę prawną, bo nie wspomniano w nich o przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dacie wydania kwestionowanych orzeczeń dekretowych ogólny plan zabudowy przewidywał dominującą funkcję mieszkalnictwa rodzinnego. Teren był niezabudowany i już przed wydaniem decyzji przekazany był dla wojskowych ogródków działkowych. Skarżąca podniosła, że przepisów nacjonalizacyjnych nie można interpretować rozszerzająco i dowolnie na potrzeby beneficjentów rozszerzać ich wykładnię. Dlatego nie można dobrowolnie rozszerzać definicji planu zagospodarowania na decyzję o lokalizacji szczegółowej, czy za cel użyteczności publicznej uznawać zaspokojenie potrzeb wąskiej grupy społecznej bez możliwości korzystania przez wszystkich obywateli. Skarżąca powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2252/11 wskazała, że warunkiem niezbędnym do przyznania własności czasowej jest zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku Skarżąca przytoczyła treść art. 3 ust.1 i ust 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wskazała, że analiza powyższych przepisów daje podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca zawarł dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do dokonania wywłaszczenia nieruchomości. Przepis art. 3 ust.1 ustawy wprowadza ogólne przesłanki dopuszczające wywłaszczanie nieruchomości, do których należą: niezbędność na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast przepis art. 3 ust. 2 ustawy zawiera dodatkową przesłankę dopuszczającą wywłaszczenie nieruchomości na obszarze miast: realizację na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W sprawie żadna z przesłanek nie występuje - gdyż ogródki działkowe przeznaczone dla konkretnych osób nie stanowią realizacji celu użyteczności publicznej, a ponadto nie stanowią realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Skarżąca wskazując na orzecznictwo podniosła, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspakajaniu potrzeb określonej, wyodrębnionej grupy. Prowadząc postępowanie na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. organ administracji jest obowiązany ustalić, czy zachodzi niezbędność wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ust. 1. Skarżąca zarzuciła, że brak przywołania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako podstawy w decyzjach dekretowych, jak również w ich treści ma istotne znaczenie dla sprawy. Organy administracji zobligowane były do stosowania obowiązujących przepisów prawa, w tym także art. 75 r.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga. Brak podstawy prawnej uniemożliwia dokonanie weryfikacji prawidłowości wydania decyzji. Ponadto organ mógł zastosować przepisy ustawy z 1958 r., ale nie musiał. Dlatego należy przyjąć, że jeżeli organ administracyjny nie powołał się w decyzji dekretowej na tę podstawę to nie miała ona zastosowania w tej konkretnej sprawie. Skarżąca podniosła, że "nieuprawnionym było dokonywanie oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa,, w oparciu o przepis art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. skoro pierwszy z powołanych przepisów nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 51 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu". Skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że na rozprawę w dniu 10 lutego 2016 r. stawił się syn skarżącej – P. E.(skarżąca nie stawiła się) oświadczając, że jest jej pełnomocnikiem i powołał się na pełnomocnictwo złożone w postępowaniu administracyjnym. Przewodnicząca poinformowała P. E., że z treści skargi nie wynika, iż wolą skarżącej było, aby reprezentował ją przed sądem. Skarżąca wyraźnie wskazała adres syna jedynie do korespondencji. Jednocześnie przewodnicząca poinformowała P.E., że jeżeli do piątku przedłoży pełnomocnictwo (rozprawa odbyła się w środę), to Sąd dopuści go warunkowo do udziału w rozprawie i odroczy ogłoszenie orzeczenia. P.E. oświadczył, że nie będzie reprezentował skarżącej i zajął miejsce na ławie dla publiczności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 § 1 ppsa pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 37 § 2 ppsa w toku sprawy pełnomocnictwo może być udzielone ustnie na posiedzeniu sądu przez oświadczenie złożone przez stronę i wciągnięte do protokołu. Natomiast przepis art. 44 ppsa stanowi, że sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa (§). Sąd wyznaczy równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Jeżeli termin upłynął bezskutecznie, sąd pominie czynności procesowe tej osoby ( § 2). W niniejszej sprawie pełnomocnictwo do skargi nie zostało załączone. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym zostało złożone pełnomocnictwo z [...] grudnia 2012 r. w którym m.in. skarżąca umocowała swojego syna do reprezentowania jej przed "sądem administracyjnym", to nie mniej jednak składając skargę nie powołała się na powyższe pełnomocnictwo, nie dołączyła go do skargi, nie wskazała, aby miał ją w postępowaniu sądowym reprezentować jakikolwiek pełnomocnik, natomiast P. E. na rozprawie nie dysponował dokumentem pełnomocnictwa. Należy z całą mocą podkreślić, że skoro w przepisie art. 37 § 1 ppsa jest mowa o obowiązku dołączenia pełnomocnictwa (lub jego wierzytelnego odpisu) do akt sprawy, to oznacza to obowiązek dołączenia go do akt sprawy sądowoadministracyjnej (prowadzonej przez sąd administracyjny), a nie do akt sprawy administracyjnej (prowadzonej przez organ administracji publicznej), które po zakończeniu postępowania sądowego są zwracane organowi administracji. Wobec tego, od obowiązku określonego w art. 37 § 1 ppsa nie zwalnia złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym (do akt administracyjnych); por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 84, B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 120, H. Knysiak-Molczyk w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 207. Jeżeli zatem P. E. chciał brać udział w rozprawie jako pełnomocnik, to powinien przedstawić pełnomocnictwo, tym bardziej, że do skargi nie zostało ono załączone, ani nie wynikało z treści skargi, że w niniejszym postępowaniu skarżąca będzie działała przez pełnomocnika. W rozpatrywanej sprawie jest niesporne, że do dnia rozprawy pełnomocnictwo do akt sądowych nie zostało złożone. Tym samym w dacie rozprawy P. E. nie wykazał umocowania do reprezentowania skarżącej. Należy podnieść, że postępowanie sądowe jest odrębne od postępowania administracyjnego i złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, nie jest równoznaczne ze złożeniem go przez sądem. Jak wyżej zaznaczono pełnomocnik już przy dokonaniu pierwszej czynności procesowej w imieniu strony (lub organu) ma obowiązek dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis. Gdyby intencją ustawodawcy było zwolnienie pełnomocnika skarżącego z przedkładania pełnomocnictwa w sytuacji, gdy znajduje się ono w aktach administracyjnych to regulację taką w ppsa by niewątpliwie zawarł. (por. orzeczenia NSA: z 22 V2014 r., sygn. akt I FSK 490/14 lex 1461271; z 19 XI 2013 r., sygn. akt II GZ 654/13 lex 1432681; z 20 III 2013 r., sygn. akt I OSK 503/13 lex 1300924). W niniejszej sprawie znamienny jest także fakt, że P. E., po udzieleniu mu informacji w przedmiocie możliwości warunkowego dopuszczenia go do udziału w rozprawie oświadczył, że nie będzie skarżącej reprezentował. Udzielenie zaś pełnomocnictwa wymaga zgodnej woli stron zarówno mocodawcy jak i pełnomocnika. Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać należy, że nie jest ona zasada. Organ dokonał prawidłowej oceny kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, trafnie uznając, że nie są one dotknięte żadną z wad z art. 156 § 1 kpa. Należy pamiętać, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Minister prawidłowo wskazał, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia), nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji (por. wyroki NSA z 15 IV 2009 r. I OSK 1427/08, z 25 III 2011 r. I OSK 766/10). Rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało wprawdzie na podstawie dekretu o gruntach [...], ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. W związku z powyższym przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Dlatego nie powołanie prawidłowej podstawy prawnej lub wskazanie niepełnej podstawy prawnej (jeżeli taka podstawa prawna istniała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia) jest niewątpliwie wadą, jednakże tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje wydane zostały w czasie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając - między innymi - zakres przesłanek uzasadniających odmowę przyznania im prawa własności czasowej do gruntu. W świetle art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej było ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie organ nadzoru wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było możliwe ustanowienie dla byłej właścicielki prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 ww. dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 powołanej ustawy, tj. m.in. użyteczności publicznej. Dlatego ocena przez organ nadzoru nie tylko przesłanek z art. 7 dekretu, lecz także przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r., wbrew zarzutom skargi, nie narusza art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru zastosował prawidłowy wzorzec kontroli do oceny legalności decyzji dekretowej, wobec czego zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz zarzuty co do naruszenia art. art. 3 i 54 ustawy z 12 marca 1958 r. (jako wzorców kontroli) są chybione. Postępowanie nadzorcze wykazało, że w dacie wydania kontrolowanych w tym postępowaniu decyzji dekretowych nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. hip. hip [...] objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. na rok 1985, zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej W. uchwalą nr [...] z [...] lipca 1969 r. Jak wynika z opracowania geodety uprawnionego z [...] kwietnia 2014 r. nieruchomość ta położona jest na obszarze przeznaczonym pod tereny scalone z dominującą funkcją mieszkalnictwa rodzinnego. Z rysunku planu wynika, że tereny scalone z wyżej wskazaną dominującą funkcją zaprojektowano na znacznej części dzielnicy [...]. Powołany plan jako założenie architektoniczne dla bardzo dużego terenu z ogólnie określoną funkcją nie zawierał wskazań co do jego uszczegółowienia. Konkretyzacja planów następowała w wydawanych poszczególnych decyzjach lokalizacyjnych wskazujących konkretne usytuowanie poszczególnych inwestycji. Wobec tego zarzut skargi odnośnie konieczności uwzględniania przez organ dekretowy planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględniania decyzji o lokalizacji szczegółowej jest chybiony. Jak wynika z decyzji W. [...] Okręgu [...] z [...] lipca 1972 r., nr [...] o szczegółowym usytuowaniu [...] Ogródków Działkowych i załączonych do niej map sytuacyjnych sporna nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym dla budowy [...] ogródków działkowych. Protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] maja 1973 r. została przekazana w użytkowanie Zarządowi [...] Ogródków Działkowych [...]. Zważyć należy, że przeznaczenie planistyczne terenów dzielnicy [...] ulegało zmianie wraz z budową kolejnych osiedli mieszkaniowych. Decyzją Prezydenta W. z [...] marca 1979 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny - ogólny plan zagospodarowania terenu [...] Ogrodu Działkowego przy ul. [...] w W. Z części opisowej planu wynika m.in., że [...] Ogród Działkowy zlokalizowany jest w rejonie przeznaczonym pod wypoczynek dla zespołu osiedli [...] i przewidziany jest do adaptacji rozbudowy osiedla po 1990 r. Wewnątrz wojskowych ogrodów działkowych cały ich obszar stanowić będzie teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla poprzez specjalnie zaprojektowane drogi piesze. Dojście do działek przewiduje się od ulic [...],[...], [...] i [...][...]. Dojście to stanowić będzie jednocześnie możliwość przejść i spacerów mieszkańców osiedla na terenie ogrodu. Należy zauważyć, że ogrody działkowe w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowiły użyteczność publiczną. Ustawa nakazywała (art. 4) tworzenie tych ogrodów w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów. Taka sytuacja była na [...]. Wprawdzie ogólna funkcja w planie określona była jako tereny scalone z dominującą funkcją mieszkalnictwa rodzinnego, to biorąc pod uwagę dokumenty planistyczne szczegółowe, stworzenie ogrodów działkowych stanowiło uzupełnienie obszarów budownictwa mieszkaniowego. Dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego konieczna jest infrastruktura towarzysząca: ogrody, zieleń osiedlowa, sklepy, szkoły, ośrodki zdrowia, parkingi, ciągi piesze itd. Wobec treści dokumentów planistycznych pracowniczy ogród działkowy, który miał także być terenem spacerowo wypoczynkowym dla wszystkich mieszkańców osiedla i zaplanowany na tym terenie uznać należy za element całego osiedla i jego niezbędną infrastrukturę. Wobec tego zarzut skargi odnośnie konieczności uwzględniania przez organ dekretowy planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględniania decyzji o lokalizacji szczegółowej jest chybiony. Organ dekretowy oceniając możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z planem zagospodarowania przestrzennego musiał wziąć pod uwagę decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny przeznaczający tę część nieruchomości pod ogrody działkowe, spełniające funkcje wypoczynkowe dla mieszkańców osiedla. Wobec tego prawidłowo organy dekretowe uznały, że cel, na jaki przeznaczono przejętą nieruchomość, uniemożliwia dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli, co uzasadniało wydanie odmownej decyzji. Nie sposób bowiem przyjąć aby na terenie [...] ogrodu działkowego, z którego mogli korzystać także mieszkańcy osiedla możliwym było ustanowienie na rzecz osób fizycznych prawa użytkowania wieczystego gruntu. Nie trafne są zarzuty skargi, że ogródki działkowe przeznaczone były dla konkretnych osób, a więc nie mogły stanowić użyteczności publicznej. Okoliczność, że jest to [...] ogród działkowy nie ma znaczenia, skoro stanowi on teren spacerowo wypoczynkowy dla wszystkich mieszkańców osiedla. Jak wyżej wskazano ustawodawca w ustawie z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wprost wskazał (art. 1 ust.4), że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi co do nieuprawnionego dokonywania oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa i w oparciu o przepis art. 54 ( skarżąca podaje art. 51) ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż dekret nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 54 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na rodzaj użyteczności publicznej nie było możliwości uwzględnienia wniosku na podstawie dekretu. Pamiętać trzeba, że na terenie W. niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż z mocy dekretu wszystkie grunty przeszły na własność Gminy W. , a po marcu 1950 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Dlatego przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. stanowiły pewne rozszerzenie katalogu przesłanek na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna m.in. na cele użyteczności publicznej. Niewątpliwie z zebranych dokumentów archiwalnych wynika, że usytuowanie na wskazanym terenie ogrodu działkowego na obszarze tak dużego osiedla jakim jest [...], do korzystania przez mieszkańców osiedla mieściło się także w przesłance art. 3 ust.1 w zw. z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. Nietrafny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 2 ,21, 64 Konstytucji, gdyż w dacie wydania kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji przepisy te nie obowiązywały. Natomiast Konstytucja z 1952 r. nie przewidywała bezpośredniego jej stosowania przez sądy i organy, jak to wynika z art. 8 obecnej Konstytucji. Ponadto wzorzec kontroli, jak wyżej wspomniano, jest konstruowany na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym. Tym wzorcem kontroli nie mogą być, co do zasady, przepisy późniejsze. Z kolei zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju, które dotyczą jedynie kontroli legalności decyzji dekretowych z 1980 r. w trybie nadzoru nie mogą naruszać wyżej wskazanych przepisów Konstytucji z 1997 r., gdyż nie było podstaw do ich stosowania. Ubocznie należy wskazać, że małżonkom K. przyznano, decyzją z [...] sierpnia 1987 r., odszkodowanie za nieruchomość o pow. [...] m. kw., w tym za [...] m. kw. przeznaczone pod ogródki działkowe. Minister prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej oceny legalności decyzji dekretowych wskazując na obowiązujące w dacie wydania przepisy prawa materialnego i dokonując ich właściwej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego z postępowania zwykłego, słusznie wskazując, że kontrolowane decyzje nie są dotknięte żądną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Wobec tego zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 6,7, 8,77, 107 § 3 kpa są niezasadne. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.