I OSK 503/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W.-K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 975/12 w sprawie ze skargi M. W.-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 975/12 odrzucił skargę M. W.-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z dnia [...] września 2012 r. adwokat M. K.-G. działając jako pełnomocnik M. W.-K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Pełnomocnik wskazała, że pełnomocnictwo do wniesienia skargi zostało przedłożone wraz ze skargą na postanowienie SKO w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2012 r., która wpłynęła wcześniej do tego sądu. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 30 października 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej został wezwany do nadesłania pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Przesyłka zawierająca wezwanie została doręczona skutecznie pełnomocnikowi w dniu [...] listopada 2012 r., co wynika z dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sądowych. W wyznaczonym terminie nie nadesłano wymaganego pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. odrzucił skargę. Sąd stwierdził, że od obowiązku określonego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie zwalnia pełnomocnika złożenie pełnomocnictwa do akt innego postępowania sądowego lub administracyjnego, za czym przemawia również treść art. 46 § 3 p.p.s.a. Niedołączenie do skargi pełnomocnictwa jest jej brakiem formalnym, uniemożliwiającym nadanie jej dalszego biegu. Może on być jednak usunięty w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., do czego pełnomocnik został prawidłowo wezwany, a czego nie uczynił w wyznaczonym terminie. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła w dniu 3 stycznia 2013 r. skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 46 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak pełnomocnictwa procesowego, pomimo że zostało ono do sprawy złożone oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, która nie miała zarzucanego jej braku formalnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pierwszą czynnością pełnomocnika w przedmiotowej sprawie było złożenie skargi w dniu [...] września 2012 r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wraz z pełnomocnictwem do reprezentowania strony przed sądem administracyjnym. Obie skargi wniesione więc zostały w związku tą samą sprawą, w której zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa spraw, zakończonych decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 2012 r. Odwołanie się pełnomocnika do pełnomocnictwa złożonego wcześniej nie nakładało zatem na sąd obowiązku jego poszukiwania w aktach inne sprawy. Na tożsamość spraw nie wpływa skarżenie osobnych decyzji proceduralnych organu odwoławczego. Pełnomocnictwo zostało złożone wraz z pierwszą skargą oraz do akt postępowania administracyjnego. Jeżeli złożenie pełnomocnictwa wraz z pierwszą skargą nie spełniało obowiązku z art. 37 § 1 p.p.s.a., to obowiązkiem sądu było uwzględnienie z urzędu faktu wskazania na złożenie już pełnomocnictwa do sądu administracyjnego oraz akt administracyjnych, które zostały sądowi przekazane oraz wezwanie pełnomocnika do złożenia uwierzytelnionego odpisu właściwego pełnomocnictwa. Sąd powinien wzywać skarżącego w przypadku braków istotnych skargi, a odrzucenie skargi jest w tym przypadku przedwczesne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, podzielając jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut skarżącej, jakoby sąd naruszył art. 46 § 3 p.p.s.a. odrzucając skargę z uwagi na brak pełnomocnictwa procesowego, gdyż takie pełnomocnictwo nie zostało do rozpoznawanej sprawy złożone. Zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Pierwszą czynnością procesową w tej sprawie sądowoadministracyjnej było wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, a nie jak twierdzi pełnomocnik skarżącej – wniesienie skargi na postanowienie tego organu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdyż objęte jest ono osobną skargą oznaczoną własną sygnaturą. Tym samym nie jest możliwe, by w stosunku do tej samej sprawy administracyjnej toczyły się równolegle dwa postępowania sądowe. Nie jest więc możliwe przyjęcie – jak podnosi pełnomocnik – że sprawy te są tożsame, gdyż skutkowałoby to nieważnością postępowania w sprawie na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto, pełnomocnik powołuje się na tożsamość spraw administracyjnych w postępowaniu administracyjnym (która i tak w tym przypadku nie zachodzi, gdyż organ odwoławczy wydał dwie osobne decyzje dotyczące innych kwestii - w tym przypadku szerszego żądania strony, która to kategoria jest jednym z wyznaczników tożsamości spraw administracyjnych), zapominając, że sprawa jest obecnie rozstrzygana przez sąd administracyjny. Należy odróżnić tożsamość sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej, o którą chodzi w tym przypadku (co wynika zresztą z powoływanego przez pełnomocnika w skardze kasacyjnej artykułu B. Adamiak w ZNSA z 2007 r., nr 1). Dla wyznaczenia tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej kluczowe jest ustalenie zbieżności przedmiotu zaskarżenia obu spraw. W rozpatrywanej sprawie są to dwa oddzielne postanowienia organu odwoławczego: stwierdzające uchybienie terminu i odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Gdyby sprawy miały być faktycznie tożsame, pełnomocnik powinien zaskarżyć postanowienia organu odwoławczego jedną skargą, a nie dwiema osobnymi skargami. Należy zaznaczyć, że kategoria tożsamości sprawy umożliwić ma określenie zawisłości sprawy i ewentualnego zakresu powagi rzeczy osądzonej w sprawie, nie służy zaś innym celom. W związku z powyższym, pierwszą czynnością pełnomocnika w rozpatrywanej sprawie było wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie spełnił on wobec tego obowiązku z art. 37 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na to, że skarga jest pierwszym pismem w rozpatrywanej sprawie sądowoadministracyjnej, pełnomocnik nie miał szansy na etapie postępowania administracyjnego złożyć pełnomocnictwa wcześniej, powinien więc złożyć je wraz ze skargą, stosownie do art. 46 § 3 p.p.s.a., czego nie uczynił. Niezłożenie pełnomocnictwa stanowi brak formalny. Sąd był więc uprawniony, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz ugruntowanym poglądem orzecznictwa i piśmiennictwa w tym zakresie, do wezwania strony do usunięcia tego braku formalnego, a w przypadku jego nieusunięcia w wyznaczonym terminie, odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy z całą stanowczością zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika, niezłożenie pełnomocnictwa, z którego wynika umocowanie do reprezentowania strony w rozpatrywanej sprawie, stanowi brak istotny, uniemożliwiający nadanie skardze dalszego biegu. Przyjęcie odmiennej interpretacji narażałoby stronę na dopuszczenie do działania w jej sprawie podmiotu nieuprawnionego. Nawet gdyby sąd nie uznał za brak formalny niezłożenia pełnomocnictwa w sprawie, to i tak – stosownie do poglądu pełnomocnika o tożsamości spraw – powinien skargę odrzucić, z tym że na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Odpowiadając na zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżącej, jakoby sąd powinien uwzględnić złożenie pełnomocnictwa obejmującego również umocowanie do reprezentowania strony przed wojewódzkim sądem administracyjnym do akt administracyjnych, należy zaznaczyć, że sąd nie jest zobligowany do samodzielnego poszukiwania pełnomocnictwa ani uzupełniania innych braków, gdyż art. 49 p.p.s.a. wprost zobowiązuje do wezwania strony w celu udzielenia stosownych informacji (tak też orzeczenie w sprawie o sygn. akt II FSK 201/05). Z wyraźnej regulacji art. 37 oraz 46 p.p.s.a. wynika, że to na pełnomocniku ciąży obowiązek wykazania swego prawidłowego umocowania. Takie stanowisko wpisuje się w dominujący w tym zakresie nurt orzecznictwa i znajduje pełne uzasadnienie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Co więcej, pełnomocnictwo należy złożyć do każdej indywidualnej sprawy sądowoadministracyjnej (orzeczenia w sprawach o sygn. akt I GSK 89/05, I FSK 966/07). Argumentem na poparcie tego stanowiska jest odrębność każdego postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że wola działania przez danego pełnomocnika powinna zostać wyrażona w stosunku do każdego z nich z osobna (I FSK 131/10). Przedłożenie jednego egzemplarza pełnomocnictwa, złożonego do wszystkich spraw ze skarg danej strony, nie może więc spełniać wymogu, o jakim mowa w treści art. 37 § 1 p.p.s.a. Na marginesie należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne jest procedurą osobną w stosunku do postępowania sądowoadministracyjnego i stosuje się do nich dwie osobne regulacje ustawowe. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią podstawę dokonywanej przez sądy kontroli działalności organów administracji publicznej, dlatego nie może być tutaj mowy o jakiejkolwiek ciągłości pomiędzy jednym a drugim postępowaniem. Nie zwalnia zatem od obowiązku przedłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani przedłożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, ani złożenie tego dokumentu do innej sprawy sądowoadministracyjnej z upoważnieniem do występowania we wszystkich sprawach przed sądami administracyjnymi (postanowienie NSA z 5 września 2008 r., sygn. akt I FSK 536/08). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.