II OZ 901/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1202/16 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1202/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący złożył wniosek o wstrzymanie ww. decyzji z dnia [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o pow. sprzedaży do 2000 m², parkingów, dróg dojazdowych i chodników, towarzyszącej infrastruktury technicznej w tym przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, przyłącza gazowego, telekomunikacyjnego, masztów, reklam oraz przebudowę zjazdu na działkach nr ewid. [...],[...],[...] przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana w granicy z jego działką, co narazi go na uciążliwości, a ponadto zakłóci ład przestrzenny i urbanistyczny. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje nieodwracalne skutki, gdyż inwestor na jej podstawie ma możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie realizacji inwestycji. Skarżący obawia się przy tym, że zostanie pozbawiony statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a więc nie będzie mógł na dalszych etapach procesu budowlanego kwestionować inwestycji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożony wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazując na normę art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd wyjaśnił, iż skarżący nie wykazał dostatecznie ustawowych przesłanek uwzględnienia wniosku, stwierdzając ogólnie, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować nieodwracalne skutki, co nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku. Wprawdzie na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę, to jednak nie oznacza to nieodwracalnych skutków, w rozumieniu powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie ma również podstaw do przyjęcia, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogło wyrządzić znaczną szkodę – skarżący nie przedstawił bowiem swojej sytuacji finansowej (posiadanych środków, oszczędności czy zobowiązań), z której wynikałoby, że realizacja przedmiotowej inwestycji na działce sąsiedniej wyrządziłaby szkodę w znacznych rozmiarach, a nie jakąkolwiek, co uzasadniałoby uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Przesłanka ta nie zachodzi tym bardziej w stosunku do inwestora, w interesie którego została wydana zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy i który nie wskazuje na niebezpieczeństwo mogące wyniknąć z wykonania tej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, kwestionując je w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy z całokształtu okoliczności przedstawionych przez stronę wynika, że brak wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji administracyjnej spowoduje nieodwracalne skutki oraz grozić będzie znaczną szkodą po stronie skarżącej. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji SKO oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowa decyzja SKO jest wadliwa i błędna, w tym oparta na nieprawdziwych ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z Sądem, że realizacja dużego budynku bezpośrednio na sąsiedniej działce nie prowadzi do zaistnienia istotnej i trwałej zmiany rzeczywistości. Trudno sobie wyobrazić późniejsze dokonanie rozbiórki budynku i wszystkich towarzyszących naniesień jako czynność, która nie wymaga długiego czasu albo nakładu dużych sił i środków. Wybudowanie budynku w oparciu o wadliwą decyzję spowoduje istotną zmianę w otoczeniu skarżącego, najprawdopodobniej nieodwracalną. Zmiana ta będzie prowadzić do spadku wartości nieruchomości ze względu na "dewastacyjny" charakter sąsiedniej nieruchomości (m.in. duże natężenie ruchu pojazdów, istotne pogorszenie się klimatu akustycznego, istotny wzrost zanieczyszczenia powietrza, immisje z miejsc przechowywania odpadów). Zdaniem skarżącego trudno będzie znaleźć nabywcę nieruchomości na cele mieszkaniowe która sąsiaduje z obiektem usługowo-handlowym. Nie sposób zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku spełnienia, w okolicznościach tej sprawy, przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona wskazała także na brak pewności i gwarancji, czy zostanie dopuszczona do postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a tym samym czy organ nie pozbawi jej możliwości ochrony jej praw na dalszych etapach postępowania. Podniosła również, że nie jest w stanie wskazać konkretnej wysokości szkody, która będzie możliwa do oznaczenia w przypadku przyjęcia w projekcie budowlanym określonych rozwiązań technologicznych (może się okazać, że parking będzie usytuowany od strony skarżącego albo urządzenia wyrzutu powietrza z obiektu handlowego albo kompaktory na nieczystości stałe). Niewątpliwie jednak szkoda nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego w krótkim czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, iż sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi jedynie prawo wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o wydanie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja nie stanowi jednak aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę (zobacz: postanowienie NSA z 8.06.2017 r. II OZ 595/17; postanowienie NSA z 7.10.2015 r. II OZ 949/15). A zatem rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że sama możliwość ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę nie oznacza jeszcze nieodwracalnych skutków o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywane przez skarżącego kwestie związane z uciążliwościami wynikającymi z inwestycji już zrealizowanej nie wiążą się bezpośrednio z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (porównaj: postanowienie NSA z 23.05.2017 r. II OZ 517/17). Zatem argumenty skarżącego wskazujące na wadliwość zakwestionowanej decyzji nie mogły być w tym postępowaniu brane pod uwagę. Również i obawy skarżącego co do tego, czy w ewentualnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę skarżącemu zostanie przyznany przymiot strony i czy w związku z tym będzie miał w tym postępowaniu możliwość obrony swoich interesów, nie świadczą o konieczności zastosowania ochrony tymczasowej w stosunku do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast ewentualna kwestia spadku wartości nieruchomości skarżącego została po raz pierwszy podniesiona w zażaleniu. Argumentów w tym zakresie brak jest w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Niemniej jednak argumenty te nie podważyły stanowiska Sądu pierwszej instancji. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem, by bezpośrednim skutkiem wykonania kontrolowanej w tej sprawie decyzji był spadek wartości jego działki. Z motywów wywiedzionego zażalenia (str. 5) wynika, że owa potencjalna szkoda jest powiązana przez skarżącego z użytkowaniem już istniejącego obiektu – duże natężenie ruchu pojazdów i wzrost zanieczyszczenia powietrza wobec ruchu tych pojazdów, istotne pogorszenie się klimatu akustycznego w nocy ze względu na pracę urządzeń chłodniczych, wentylatorów, dostawy do sklepu, możliwe immisje z miejsc przechowywania odpadów, a nie z samą decyzją ustalającą warunki zabudowy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Dlatego też, na mocy art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.