II OZ 517/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 984/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Ostatnią wymienioną decyzją ustalono D. C. i A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią administracyjno-biurową, placu składowego i wagi samochodowej przeznaczonych na działalność związaną ze zbiórką i segregacją złomu, w tym akumulatorów, na terenie wymienionych w decyzji działek przy ul. [...] w T. W skardze M. C. wskazała, że do skargi załącza "wniosek do Sądu o wstrzymanie realizacji decyzji SKO w Toruniu z [...].06.2016 r. i decyzji Prezydenta Miasta Torunia z [...].05.2011 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 984/16 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2011 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ani decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, ani decyzja o odmowie stwierdzenia jej nieważności nie nadają się do wykonania i nie wymagają wykonania, toteż nie mogą powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy ustala, jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Z tych przyczyn uznał, że wniosek skarżącej nie może zostać uwzględniony. Sąd podkreślił ponadto, że skarżąca w ogóle nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a tymczasem to na stronie domagającej się udzielenia ochrony tymczasowej spoczywa obowiązek wykazania we wniosku przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. D., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenia D. D. podniosła, że jak wynika z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji inwestorzy posługują się dwiema decyzjami o warunkach zabudowy wydanymi w tej samej sprawie z rażącym naruszeniem prawa - decyzją z dnia [...] maja 2011 r. powiązaną z decyzją środowiskową z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., na mocy której przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestorzy na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie na ich wniosek postępowanie zostało zawieszone. Jednocześnie inwestorzy okazali Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu okazali drugą decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jak wskazano, działanie inwestorów było celowe, gdyż swym działaniem uniemożliwili wygaśnięcie decyzji środowiskowej z [...] grudnia 2010 r. Wnosząca zażalenie stwierdziła ponadto, że we wniosku podnoszono, iż projektowane przedsięwzięcie środowiskowe stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi a inwestor nie przedstawił aktualnego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdzono, że działalność inwestora znacząco oddziałuje na środowisko poprzez emisję hałasu ze źródeł o wysokiej mocy akustycznej oraz zanieczyszczeń atmosfery a prognozowany poziom hałasu związany z jego działalnością nie został właściwie oszacowany w raporcie oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który odmówił wstrzymania wykonania decyzji, D. D. podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a jeśli są one niezgodne, to należy spowodować ich prawidłowość. Nie podzieliła oceny Sądu co do braku nieodwracalnych szkód i istnienia realnego niebezpieczeństwa dla środowiska i zdrowia ludzkiego. Wyjaśniła, że na terenie, na który ma oddziaływać planowana inwestycja, mieszka ona od 80 lat i nie informowano jej o zmianach w planowanych inwestycjach. Stwierdziła, że zmiany zachodzące od lat 80-tych spowodowały degradację środowiska. Wskazała na niekorzystne warunki akustyczne i ukształtowanie terenu, powodujące, że wszystkie pyły spadają na teren, gdzie mieszka. Stwierdziła, że metale z zakładu złomiarskiego opadają na teren i trudno stwierdzić, czy występują tam metale ciężkie, ale warzywa i zioła nie chcą rosnąć na jej działce. Z faktu, ze inwestor nie chce dostarczyć badań wywiodła, że wie on o negatywnym oddziaływaniu na środowisko i zdrowie ludzkie. Z tych wszystkich przyczyn uznała, że wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., przede wszystkim niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podkreślenia wymaga, że w treści skargi skarżąca nie sformułowała bezpośrednio wniosku opartego o treść art. 61 § 3 p.p.s.a., ale wskazała jedynie, że do skargi załącza wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2011 r. Analiza zarówno treści skargi, jak i licznych załączników złożonych przez skarżącą (łącznie 224 karty akt sądowych) wskazuje, że takiego odrębnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca jednak nie złożyła. Mimo powyższego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał stwierdzenie odnoszące się do tegoż wniosku zawarte w skardze za taki wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. (choć pozbawiony odrębnego uzasadnienia) i rozpoznał go merytorycznie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek nie mógł zostać uwzględniony, bowiem skarżąca ograniczyła rozpoznany wniosek do żądania wstrzymania wykonania decyzji, nie uzasadniając go w żaden sposób. Nie wykazała, na czym polega niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani nie przedstawiła okoliczności, które miałyby świadczyć o jego rzeczywistym wystąpieniu. W świetle powyższego dziwić musi argumentacja zażalenia, przywołująca szeroko treść rzekomego wniosku, którego brak jest w aktach sprawy. Co więcej, wnosząca zażalenie D. D. na obecnym etapie postępowania - tak jak i pozostali uczestnicy postępowania - nie otrzymała jeszcze skargi M. C. wraz z załącznikami. Niezależnie od tego, nawet jeśli uznać argumentację przywołaną przez wnosząca zażalenie w kontekście treści wniosku skarżącej za jej własną, to nie mogła ona prowadzić do uwzględnienia żądania wytrzymania wykonania decyzji. Podkreślić należy, że Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do Sądu (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji takiej oceny dokonał, jednakże nie dostrzegł okoliczności mogących uzasadniać uwzględnienie wniosku. Co więcej, Sąd ten prawidłowo uwzględnił z urzędu okoliczności, które musiały zadecydować o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, bowiem sprzeciwiał się temu charakter decyzji objętych wnioskiem. Zasadą jest - na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Takie rozumienie wykonalności decyzji, jakie przyjął w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji, wbrew argumentacji zażalenia znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w podglądach doktryny i należy je podzielić. Powyższe stanowisko dopuszcza jednakże wyjątki, bowiem w judykaturze wskazuje się również na możliwość wstrzymania wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, co polegać ma na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (por. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OZ 971/12; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 99/12; z dnia z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 786/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie opisana wyżej sytuacja jednak nie występuje. Przypomnieć wszak trzeba, że przedmiotem zaskarżonej decyzji, objętej zarazem wnioskiem o wstrzymanie wykonania, jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Co do zasady natomiast z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzją, będąca decyzją odmowną, jest zatem niewykonalna, gdyż nie narusza żadnych praw skarżącej ani wnoszącej zażalenie, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Tym samym stronom nie może zostać wyrządzona z tego tytułu żadna szkoda, nie powstaną również trudne do odwrócenia skutki. Wbrew ocenie strony ani zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ani decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie mogą stanowić podstawy podjęcia czynności bezpośrednio związanych z realizacją inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiącym podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OZ 949/15; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W żadnej mierze wskazywanych przez D. D. uciążliwości związanych z sąsiedztwem zakładu przerobu złomu, którego dotyczyły wydane decyzje, nie można zatem bezpośrednio wiązać z decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jak i z samą decyzją o warunkach zabudowy. Wyjaśnić należy wnoszącej zażalenie - na co trafnie zwrócił też uwagę Sąd pierwszej instancji - że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym na obecnym etapie postępowania Sąd nie mógł dokonać oceny zarzutów skargi ani odnieść się do podnoszonych przez skarżącą kwestii merytorycznych, związanych z prawidłowością wydania zaskarżonej decyzji czy decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2011 r. Z tych wszystkich przyczyn Sąd pierwszej instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2011 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.